II SA/Łd 669/03

Dnia 2 lutego 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie NSA Irena Krzemieniewska, Asesor Małgorzata Łuczyńska (spr.), Protokolant asystent sędziego Jarosław Szkudlarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2005 roku sprawy ze skargi M.D. na decyzję Dowódcy [...] w T. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie dodatku do uposażenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] Nr [...] z dnia [...], 2. orzeka, że do czasu uprawomocnienia się wyroku zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Decyzją Nr [...] z dnia [...] Dowódca Jednostki Wojskowej [...] działając na podstawie art. 61§ 1 i art. 104 § 1 i § 2 Kpa, art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1974r. o uposażeniu żołnierzy (Dz.U. z 1992 r. Nr 5 poz. 18 z późń.zm.) oraz § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz.U. z 2000r. Nr 90 poz. 1005) oraz w związku z art. 75 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 grudnia 2000r. o zmianie niektórych upoważnień do wydawania aktów normatywnych oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 120 poz. 1268) wstrzymał M.D. wypłatę dodatku za klasę I w specjalności 15101 w wysokości 10% uposażenia bazowego z dniem 1 marca 2003 roku i nie przyznał prawa do dodatku za klasę II w specjalności 14940 w wysokości 6% uposażenia bazowego w związku z brakiem zbieżności faktycznej wykonywanych czynności (funkcji, stanowiska) ze specjalnością w której żołnierz uzyskał klasę kwalifikacyjną. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że z uwagi na przepis art. 75 ustawy z dnia 22 grudnia 2000r. o zmianie niektórych upoważnień do wydawania aktów normatywnych oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 120 poz. 1268) z dniem 30 marca utraciła moc Decyzja nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] w sprawie uzyskania klas kwalifikacyjnych przez specjalistów wojskowych i instruktorów spadochronowych w Siłach Zbrojnych (Dz.Rozk. MON [...] poz. [...]). Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji. W odwołaniu od powyższej decyzji M.D. stwierdził, że decyzja pozbawiająca go w/w dodatków jest krzywdząca. Podniósł, że podwyższenie kwalifikacji specjalistycznych w systemie klasyfikowania specjalistów wojskowych dodatnio wpłynęło na jego wiedzę specjalistyczną, jakość wykonywanych przez niego obowiązków oraz wyszkolenie ogólnowojskowe i specjalistyczne. Dowódca [...] działając jako organ II instancji decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 104 § 1, art. 127 § 1 i § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia podniesiono, że w związku z treścią art. 75 ustawy z dnia 22 grudnia 2000r. o zmianie niektórych upoważnień do wydawania aktów normatywnych oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 120 poz. 1268) z dniem 30 marca 2001 roku nie ma prawnie skutecznej możliwości wydawania aktów prawnych bez upoważnienia ustawowego. Po tym dniu nie ukazały się nowe przepisy regulujące nadawanie klas kwalifikacyjnych. W tym stanie faktycznym i prawnym nie było podstaw do nadawania, potwierdzania bądź podwyższania klas kwalifikacyjnych. Tym samym nie było podstaw do przyznawania dodatków za klasę kwalifikacyjną uzyskaną po dniu 30 marca 2001 roku. M.D. klasa kwalifikacyjna II została nadana w specjalności 14940 ( specjalność: gospodarka i zaopatrzenie w korpusie osobowym inżynierii wojskowej), zaś stanowisko które zajmuje to straszy instruktor w sekcji S-3SW 15101(specjalność: dowódczo –sztabowa ochrony przeciwchemicznej). Przy ustalaniu prawa żołnierza do zachowania dodatku za klasę kwalifikacyjną decyduje zbieżność faktyczna wykonywanych czynności ze specjalnością w której żołnierz uzyskał klasę kwalifikacyjną. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z brzmieniem § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz.U. z 2000r. Nr 90 poz. 1005) w przypadku ustania warunków uzasadniających otrzymywanie dodatku o charakterze stałym dowódca jednostki wojskowej (bezpośredni przełożony w stosunku do żołnierza pełniącego służbę w podległej mu jednostce) zobowiązany jest do wstrzymania wypłaty dodatku z ostatnim dniem miesiąca w którym ustały warunki uzasadniające jego otrzymywanie. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.D. jeszcze raz stwierdził, że zaskarżone decyzje są dla niego krzywdzące. W jego ocenie lata służby podczas których podnosił swoje kwalifikacje zawodowe okazały się "zmarnowane". Uważa, że z uwagi na fakt, że zmiana stanowiska przez żołnierza zawodowego nie jest od niego zależna i odbywa się na rozkaz przełożonych, dlatego zbieżność faktyczna wykonywanych czynności ze specjalnością, w której żołnierz uzyskał klasę kwalifikacyjną nie powinna być brana pod uwagę. Podniósł również , że został skierowany na egzamin kwalifikacyjny przez przełożonych, którzy obowiązani byli znać aktualne w tym względzie przepisy i terminy ich obowiązywania. Pełnomocnik Dowódcy [...] adwokat R.M. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz Dowódcy [...] kosztów procesu oraz kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu pełnomocnik organu odwoławczego podtrzymał w całości stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na zarzut skarżącego dotyczący uprawnienia żołnierza do dodatku uzależnionego od zbieżności posiadanej specjalności z zajmowanym stanowiskiem służbowym wyjaśniono, że przy ustalaniu i zachowaniu uprawnienia do dodatku za klasę jako zasadę przyjmuje się zbieżność faktyczną wykonywanych czynności ze specjalnością w której żołnierz uzyskał klasę kwalifikacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1271 z późń.zm.) Sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji właściwy do rozpatrzenia skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi utworzony z dniem 1 stycznia 2004r. dla obszaru województwa łódzkiego rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 25 kwietnia 2003r.w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych/.../ (Dz.U. z 2003r. Nr 52 poz. 652). Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004r. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. 1 § 2 tejże ustawy kontrola , o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Zgodnie z art. 145 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do oceny zasadności wniesionej skargi, stwierdzić należy, że w ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie do końca z przyczyn w niej podniesionych. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje bowiem zasada niezwiązania Sądu granicami skargi (art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oznacza to między innymi, że Sąd nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Organy obydwu instancji powołały przepis art. 75 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 grudnia 2000r. o zmianie niektórych upoważnień do wydawania aktów normatywnych oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 120 poz. 1268). W świetle powołanego przepisu: 1. Z dniem wejścia w życie ustawy tracą moc uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów, ministrów i innych organów administracji rządowej, podjęte lub wydane przed dniem wejścia w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli zostały podjęte lub wydane bez upoważnienia ustawowego. 2. Z dniem wejścia w życie ustawy tracą moc inne niż wymienione w ust. 1 akty normatywne Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów oraz ministrów lub innych organów administracji rządowej, podjęte lub wydane przed dniem wejścia w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli zawierają normy prawne o charakterze powszechnie obowiązującym lub wewnętrznym, z wyjątkiem rozporządzeń. Ustawa, o której mowa wyżej weszła w życie 30 marca 2001 roku. Uwzględniając powyższe przepisy organy wojskowe wszczęły jak napisano procedurę weryfikacyjną, przyznanych na podstawie nieobowiązującej już decyzji nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...], dodatków stałych do uposażenia. W wyniku przeprowadzonej procedury wydały zaskarżone decyzje . Podstawą prawną decyzji organu I instancji był przepis art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1974r. o uposażeniu żołnierzy (Dz.U. z 1992r. Nr 5 poz. 18 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu zmiana wysokości uposażenia następuje z dniem powstania okoliczności uzasadniających tę zmianę. Powyższy przepis uzależnia więc zmianę wysokości uposażenia od powstania okoliczności uzasadniających tę zmianę. Okoliczności powyższe winny być więc należycie wykazane i umotywowane w uzasadnieniu decyzji. W tym miejscu należy więc podnieść, że uzasadnienie decyzji organu I instancji w zasadzie w ogóle nie odnosi się do tej kwestii. Natomiast w uzasadnieniu organu II instancji stwierdzono, że w związku z przepisem art. 75 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 grudnia 2000r. o zmianie niektórych upoważnień do wydawania aktów normatywnych oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 120 poz. 1268) od dnia 30 marca 2001 roku nie ma prawnie skutecznej możliwości wydawania aktów prawnych bez upoważnienia ustawowego, co skutkuje tym, że nie było podstaw prawnych do nadawania, potwierdzania bądź podwyższania klas kwalifikacyjnych po dniu 30 marca 2001 roku. Organ II instancji nie sprecyzował jakie to ma znaczenie w przypadku skarżącego, nie wskazał bowiem nawet kiedy skarżącemu przyznano klasę kwalifikacyjną w specjalności 14940 i 15101. W ocenie Sądu przyznanie klasy kwalifikacyjnej (a co za tym idzie dodatku do uposażenia) bez podstawy prawnej, a następnie jej uchylenie nie stanowi okoliczności o których mowa w art. 7 ust. 2 cyt. ustawy. Z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika ponadto, że przy ustalaniu prawa żołnierza do zachowania dodatku za klasę kwalifikacyjną decyduje zbieżność faktyczna wykonywanych czynności ze specjalnością w której żołnierz uzyskał klasę kwalifikacyjną. Natomiast w odpowiedzi na skargę i zawarty w niej zarzut , że zbieżność faktyczna wykonywanych czynności z uzyskaną specjalnością nie powinna mieć znaczenia, organ odwoławczy wyjaśnił, że zbieżność faktyczną wykonywanych czynności ze specjalnością w której żołnierz uzyskał klasę kwalifikacyjną przyjęto jako zasadę przy przyznawaniu dodatku do uposażenia. W tym miejscu godzi się podnieść, że zgodnie z art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W tej sytuacji istnieje obowiązek wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia wynikającej z obowiązujących przepisów prawa mających zastosowanie do konkretnej sytuacji faktycznej. Nie spełnia tego wymogu stwierdzenie, że jako zasadę przyjmuje się przy ustalaniu prawa i zachowaniu prawa do dodatku za klasę kwalifikacyjną zbieżność faktyczną wykonywanych czynności ze specjalnością w której żołnierz uzyskał klasę kwalifikacyjną. Należy wskazać przepis obowiązującego prawa , który zawiera taką zasadę. Brak jest również w decyzjach organów administracji wyjaśnienia przyjętej daty utraty uprawnień na tle zastosowanego przepisu prawa. Brak kluczowych w przedmiotowej sprawie dowodów jakimi są dokumenty przyznające skarżącemu uprawnienia do wypłaty dodatku z tytułu posiadanej klasy kwalifikacyjnej uniemożliwiły Sądowi ocenę legalności zaskarżonej decyzji. W opinii Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie nie wykazały, że w sposób rzetelny zebrały materiał dowodowy w celu wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych mających wpływ na wynik sprawy. Należy zaznaczyć, że jedynymi dokumentami jakie zostały przekazane Sądowi w teczce akt administracyjnych była: decyzja organu I instancji, odwołanie skarżącego, decyzja organu II instancji oraz skarga. Sąd dwukrotnie zwracał się o uzupełnienie materiału dowodowego m.in. poprzez doręczenie dokumentów będących podstawą przyznania skarżącemu dodatków za uzyskane klasy kwalifikacyjne. Niestety dokumentów tych sąd nie otrzymał. Ani wśród załączników pisma z dnia 13 września 2004 r. ani z dnia 26 października 2004r., nie ma dokumentów stanowiących podstawę przyznania skarżącemu dodatków do uposażenia zasadniczego z tytułu uzyskanych klas kwalifikacyjnych. Z dokumentów nadesłanych przez organ wynika, że były przynajmniej dwie formy przyznawania dodatków do uposażenia, albo na podstawie decyzji administracyjnej, albo na podstawie rozkazu. Organy nie wyjaśniły w żaden sposób na jakiej podstawie i w jakim trybie wypłacane były więc dodatki skarżącemu, a ma to zasadnicze znaczenie z punktu widzenia oceny prawidłowości zastosowanej procedury prawnej zmiany uposażenia skarżącego. Jeżeli bowiem przyjąć, zgodnie z wyjaśnieniami organu II instancji zwartymi w uzasadnieniu decyzji, że w przypadku specjalności 15101 nie było w ogóle podstaw prawnych do jej nadania to również decyzja ( o ile była wydana) przyznającą skarżącemu dodatek do uposażenia z tytułu uzyskania tej klasy kwalifikacyjnej była obarczona tą wadą. W tej sytuacji fakt przyznanie klasy kwalifikacyjnej bez podstawy prawnej (a co za tym idzie dodatku do uposażenia) nie stanowi okoliczności uzasadniającej zmianę uposażenia w trybie art. 7 ust. 2 cytowanej ustawy. W tym miejscu można przytoczyć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 4 sierpnia 1995r. sygn. SA/Rw 436/95 (ONSA 1996/4/155), w którym sąd stwierdził, że przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 18), a w szczególności art. 7 ust. 2 tej ustawy, nie stwarzają podstawy do zmiany wysokości przyznanego żołnierzowi uposażenia przez obniżenie stawki lub innego składnika wynagrodzenia, ustalonych ostateczną decyzją administracyjną, gdy uposażenie to zostało określone niezgodnie z warunkami ustawy bądź przepisami wykonawczymi. Zmiana uposażenia żołnierza w takim wypadku jest dopuszczalna tylko na warunkach zmiany, uchylenia bądź stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 145 § 1, art. 154, 156 § 1, ewentualnie art. 162 § 1 k.p.a.). Powoływany w uzasadnieniu organu II instancji przepis § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (zacytowany notabene niezgodnie z jego brzmieniem w dacie wydania zaskarżonej decyzji) również nie jest spójny z rozstrzygnięciem. Przepis ten bowiem przewiduje, że w przypadku ustania warunków uzasadniających otrzymywanie dodatków o charakterze stałym z innych przyczyn niż określone w ust. 1-3, prawo do tych dodatków wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym ustały warunki uzasadniające ich otrzymywanie. Tymczasem jak wynika z decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy rozstrzygniecie dotyczy wstrzymania wypłaty dodatku za klasę I w specjalności 15101 i odmowy przyznania prawa do dodatku za klasę II w specjalności 14940. Reasumując, Sąd nie miał możliwości oceny merytorycznej zaskarżonych decyzji z uwagi na naruszenie art.7, 77 i 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na wynik sprawy i brak koniecznej dokumentacji. Od rzetelnego wyjaśnienia i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego zależy wybór właściwej, mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej, będącej podstawą rozstrzygnięcia. W ponownym postępowaniu należy zebrać rzetelnie materiał dowodowy w szczególności dokumenty przyznające określone dodatki do uposażenia oraz rozważyć prawidłową koncepcję prawną trybu zmiany uposażenia skarżącego z uwzględnieniem dokumentów będących podstawą ich przyznania i wypłacania. Wydane decyzje winny spełniać wymagania określone w art. 107§ 1 i § 3 kpa, tj. powinny zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie , podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowisko służbowe osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sadu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Natomiast uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Decyzja to akt, z którego strona winna czerpać pełną , wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację w swej sytuacji prawnej – w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego. W przedmiotowej sprawie organy winny rozważyć również konieczność przeprowadzenie dwóch oddzielnych postępowań , zakończonych wydaniem dwóch oddzielnych decyzji, bowiem dopuszczalne jest stosownie do przepisu art. 62 kpa rozpatrzenie kilku spraw administracyjnych w jednym postępowaniu, ale aby mogło to nastąpić, to musiałyby zaistnieć następujące przesłanki: identyczność stanu faktycznego, identyczność podstawy prawnej oraz właściwość jednego organu administracji publicznej. Wprawdzie art. 62 kpa mówi tylko o możliwości prowadzenia jednego postępowania dotyczącego więcej niż jednej strony, jeśli spełnione są warunki w nim określone, ale tym bardziej można prowadzić jedno postępowanie dotyczące tej samej strony, tylko wtedy, jeżeli te warunki są spełnione. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 oraz na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji.