VI SA/Wa 424/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : asesor WSA (spraw.) Protokolant: Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2005r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. z dnia [...] grudnia 2003r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1.uchla zaskarżoną decyzje i poprzedzającą ją decyzję 1.orzeka ,że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz K. L. kwotę 2815( dwa tysiące osiemset piętnaście )zł tytułem zwrotu kosztów postępowania W dniu [...] lipca 2003 roku, podczas kontroli zespołu składającego się z pojazdu marki [...] o nr rej. [...] wraz naczepą typu [...] o nr rej [...], przeprowadzonej w P., na drodze wojewódzkiej nr [...], za pomocą przenośnej wagi do pomiarów dynamicznych o nr fabrycznym [...] i nr miernika [...], posiadającą legalizację Obwodowego Urzędu Miar w G. nr [...] z dnia [...] września 2002 roku, stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych nacisków na drugą oś zespołu o 35,65 kN. Protokół z zatrzymania i kontroli pojazdu został podpisany - bez zastrzeżeń i uwag - przez kierującego powyższym zespołem J. J. Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2003 roku Zastępca Dyrektora [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich obciążył właściciela powyższego zespołu, K. L., karą pieniężną w wysokości 11.400 zł za przejazd zespołem nienormatywnym bez zezwolenia drogą wojewódzką nr [...]. Od powyższej decyzji K. L. wniósł odwołanie, podnosząc, iż - jego zdaniem - pomiar nacisku osi jego samochodu na drogę był dokonany z naruszeniem § 2 ust 2, 4 pkt 4 i 9 zarządzenia nr 39 Prezesa Głównego Urzędu Miar z 22 grudnia 2000 roku w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu (Dz. Urz. Miar i Probiernictwa nr 6/2000, poz. 40). W opinii odwołującego, waga, na której dokonano zważenia jego pojazdu, nie była odpowiednio przygotowana, a nadto "miejsce dokonywania pomiarów nie spełnia wymogów", gdyż "wykonano je z betonu asfaltowego zamiast betonu cementowego, skutkiem czego nawierzchnia nie spełnia norm wytrzymałości na ściskanie. Okoliczność ta ma niewątpliwie bezpośredni wpływ na wynik pomiarów i prowadzi do ich zafałszowania". K. L. podkreślił, iż nałożenie nań kary stanowi przykład niedopuszczalnego prymatu interesu społecznego nad interesem jednostki, co pozostaje w sprzeczności z art. 7 i 8 k.p.a. Decyzją z dnia [...] grudnia 2003r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano między innym, że zgodnie z dyspozycją art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838, wraz z późn. zm.), korzystanie z dróg publicznych może być uzależnione, w przypadkach określonych w ust. 2, od wniesienia opłat drogowych. Ust. 2 pkt 3 cytowanego przepisu stanowi, iż opłaty mogą być pobierane za przejazdy po drogach publicznych pojazdów zarejestrowanych w kraju lub za granicą, z ładunkiem lub bez ładunku, o masie, naciskach osi lub wymiarach przekraczających wielkości określone w odrębnych przepisach, ust. 2a nadmienia zaś, że za przejazd po drogach publicznych pojazdów, o których mowa w ust. 2 pkt 3, bez zezwolenia określonego przepisami Prawa o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu (...) pobiera się kary pieniężne. Wysokość kar pieniężnych, o których mowa w ust. 2a, określa - zgodnie z dyspozycją ust. 2b tegoż przepisu - załącznik do ustawy. Z akt niniejszej sprawy wynika, że podczas badania przeprowadzonego w dniu [...] lipca 2003 roku na drodze, na której dopuszczalny nacisk na oś pojedynczą pojazdu wynosił 80 kN (co wyraźnie wskazano w protokole z przeprowadzonych czynności kontrolnych) stwierdzony nacisk na drugą pojedynczą oś badanego pojazdu wynosił 115,65 kN (przekroczenie dozwolonego nacisku o 35,65 kN), co oznacza, iż przedmiotowy pojazd był w tym czasie nienormatywny, a co za tym idzie, za przejazd nim bez wymaganego w takich przypadkach zezwolenia — zgodnie z pkt 4.1.d i e wspomnianego powyżej załącznika do ustawy o drogach publicznych należy orzec karę pieniężną w wysokości 6.600 zł + 4.800 zł = 11.400 zł. Niezależnie od powyższego podkreślić należy, iż: 1. w aktach niniejszej sprawy znajduje się kopia protokołu z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów na podstawie którego stanowisko, na którym dokonane zostało ważenie zespołu należącego do odwołującego, zostało w dniu [...] kwietnia 2003 roku zatwierdzone do kontroli pojazdów przez Dyrektora Rejonu Drogowego [...] [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w W.; Kolegium nie jest władne do oceny prawidłowości owego zatwierdzenia, a co za tym idzie, jest nim przy rozstrzyganiu związane; pozostaje jedynie nadmienić, że, wbrew twierdzeniu odwołującego, obowiązujące przepisy regulujące kwestię określenia, czy dany pojazd jest normatywny, czy nie, nie uzależniają prawidłowości dokonanego ważenia od rodzaju nawierzchni, na której ważenie to zostało przeprowadzone; prawidłowość dokonanych pomiarów nie zależy też od tego, czy stanowisko, na którym zostały dokonane, zostało zrealizowane zgodnie z przepisami prawa budowlanego, zwłaszcza jeśli się zważy, że wymóg taki - z racji chociażby tymczasowego charakteru takiego stanowiska - nigdzie nie został zakreślony; 2. zgodnie z dyspozycją § 2 ust. 2 zarządzenia nr 39 Prezesa Głównego Urzędu Miar z 22 grudnia 2000 roku w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu (Dz. Urz. Miar i Probiernictwa nr 6, poz. 40), waga powinna umożliwiać ważenie pojazdu poruszającego się z prędkością w zakresie od 2 km/h do 6 km/h lub większym, w myśl zaś ust. 4 cytowanego przepisu - wartość działki legalizacyjnej e wagi nie powinna przekraczać 20 kg dla wag klasy dokładności 1 (pkt 1) i 50 kg dla wag klasy dokładności 2 (pkt 2). Wreszcie ust. 9 wskazanego przepisu stanowi, że waga nie powinna wskazywać lub drukować wyników ważenia pojazdu poruszającego się z prędkością przekraczającą dopuszczalne dla danej wagi granice, jeżeli nie podane jest ostrzeżenie o możliwości wystąpienia dodatkowego błędu wyniku ważenia, spowodowanego nadmierną prędkością, przytoczone uregulowania, rzekomo, zdaniem odwołującego, naruszone przez organ pierwszej instancji, dotyczą nie czynności związanych z pomiarem (ważeniem), lecz wymieniają wymogi, które musi spełniać waga stosowana do ważenia pojazdów; waga, na której został zważony pojazd odwołującego, posiadała świadectwo legalizacji Obwodowego Urzędu Miar w G. nr [...] z dnia [...] września 2002 roku, ważne do dnia [...] września 2003 roku; z treści owego świadectwa wynika, że rzeczona waga spełnia wymagania metrologiczne ustalone w przepisach metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu, wprowadzone cytowanym powyżej zarządzeniem Prezesa Głównego Urzędu Miar; 3. w opinii Kolegium brak jest podstaw do uznania, iż w toku niniejszego postępowania organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia zasad wynikających z art. 7 i 8 k.p.a., odwołujący bowiem został powiadomiony o wszczęciu owego postępowania (vide pismo Dyrektora [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [...] lipca 2003 roku, gdzie organ pierwszej instancji opisał zdarzenie, które stało się podstawą do wszczęcia postępowania, z podaniem podstawy prawnej swojego działania), umożliwiono mu składanie wyjaśnień i dowodów w sprawie (z czego, jak wynika z akt rzeczonego postępowania, skrupulatnie korzystał), uzyskał również - na długo przed wydaniem decyzji - wyjaśnienie stanowiska organu pierwszej instancji i odpowiedź na postawione przez siebie zarzuty (vide pismo Zastępcy Dyrektora [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [...] sierpnia 2003 roku); 4. zdaniem Składu Orzekającego, w niniejszej sprawie zasadnie organ pierwszej instancji dał prymat zasadzie ochrony interesu społecznego (ochrona stanu technicznego dróg, niszczonych przez pojazdy nienormatywne, z całą pewnością służy interesowi społecznemu) nad interesem odwołującego, zwłaszcza jeśli się zważy, że tego ostatniego interesu, polegającego na próbie przejazdu drogą publiczną pojazdem nienormatywnym bez uprzedniego uzyskania wymaganego w takich przypadkach zezwolenia, nie sposób nazwać słusznym, a tylko taki, na co wyraźnie wskazuje art. 7 k.p.a., zasługiwałby na ochronę. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł K. L., zwany dalej skarżącym. W skardze domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł między innymi, że: Podpisanie protokołu z zatrzymania i kontroli pojazdu przez kierowcę nie może oznaczać, utraty uprawnień do kwestionowania badania jeżeli okoliczności wskazywane jako sporne nie mogły być zgłoszone podczas badania. Jest oczywiste, że kierowca nie miał podstaw do zarzucania niewłaściwego podłożą w miejscu postawienia wagi. Wymaga to bowiem wiedzy wymagającej kwalifikacji specjalnych, której kierowca nie posiada. Taką wiedzą dysponuje natomiast rzeczoznawca, któremu skarżący zlecił sporządzenie opinii technicznej budowlanej. Opinia mgr inż. J. J. jednoznacznie wykazuje, że wierzchnia pokrywa miejsca ważenia wykonana z betonu asfaltowego jest nieprawidłowa ponieważ nie została wykonana z betonu o wytrzymałości na ściskanie ponad 4,00 MPa. Na tej podstawie skarżący twierdzi, że wynik badania uległ zafałszowaniu, którego to argumentu nie uwzględniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że "prawidłowość dokonania pomiarów nie zależy od tego, czy stanowisko na którym zostały dokonane, zostało zrealizowane zgodnie z przepisami prawa budowlanego...". Tymczasowość lokalizacji stanowiska do ważenia nie zwalnia od tego, aby było ono należycie utwardzone. Nie można zgodzić się także z założeniem SKO, że struktura podłoża nie ma wpływu na wynik ważenia. Jest udowodnione, że "twardość" podłoża ma wpływ na wynik: inne są wskazania tej samej wagi położonej np. na gruncie, a inne w przypadku położenia jej na podłożu twardym. Pominięcie tego faktu oznacza, że zarzuty naruszenia przepis art. 7 i 8 kpa muszą być stawiane nadal. Co też niniejszym czyni. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu podało między innymi, że - w przekonaniu Kolegium i wbrew twierdzeniu wnoszącego skargę - o ile rzeczywiście twardość podłoża, na którym ustawione są wagi, w zakresie podnoszonym w skardze, mogłaby wpłynąć na wynik postępowania, to wpływ ów byłby dokładnie odwrotny od podnoszonego przez skarżącego, tj. im mniej twarde podłoże, tym wyższa ewentualna niedowaga (wyniki rejestrowane przez wagi byłyby niższe od wyników uzyskanych na twardszym podłożu. Konsekwencją zatem przyjęcia stanowiska co do wpływu twardości podłoża na wynik ważenia, przedstawionego przez skarżącego, za zasadne byłoby uznanie, że ważenie odbyło się w warunkach korzystniejszych dla niego; badanie przeprowadzone zgodnie z postulatem wnoszącego skargę, tj. na twardszym podłożu, mogłoby spowodować jedynie podwyższenie wyników pomiaru, a co za tym idzie — wzrost kary pieniężnej nałożonej na K. L. Konstatacja ta jednak, zdaniem Kolegium, żadną miarą nie dyskwalifikuje zaskarżonej decyzji kończącej postępowanie w niniejszej sprawie. Reasumując powyższe stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie narusza obowiązujących przepisów prawa, a skarga wniesiona przez r. p. G. K. powinna zostać oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, w świetle art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1279), zwanej dalej p.s.a., według której przepisów toczy się postępowanie sądowoadministracyjne, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną . Skarga analizowana według podanych kryteriów kontroli decyzji administracyjnych, podlega uwzględnieniu. W szczególności podkreślenia wymaga, że wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie i rozważenie stanu faktycznego istotnego w sprawie - stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z wymienieniem m.in. ustaleń faktycznych i prawnych oraz materiałów dowodowych, na których podjęto rozstrzygnięcie. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem wymienionych przepisów, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim, wobec zarzutu odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, tj. opinii technicznej rzeczoznawcy mgr J. J. złożonej w toku postępowania, który stwierdził w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że miejsce dokonywania pomiarów nie spełnia wymogów. Wg opinii wykonano je z betonu asfaltowego zamiast betonu cementowego. Skutkiem, czego nawierzchnia nie spełnia norm wytrzymałości na ściskanie. Okoliczność ta ma niewątpliwie bezpośredni wpływ na wynik pomiarów i prowadzi do ich zafałszowania. SKO nie ustosunkowało się, zdaniem składu orzekającego, w odpowiedni sposób do powyższego zarzutu. Jest to o tyle ważne, że strona skarżąca uczyniła z powyższego zarzutu główny zarzut skargi. SKO uzasadniając zaskarżoną decyzję koncentrowało się wyłącznie na przepisach zastosowanych w sprawie do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej, obliczenia jej wysokości, a także rozważań dotyczących samej procedury ważenia, której skarżący nie kwestionuje. Zważywszy również na to, że w decyzji pierwszoinstancyjnej z [...] października 2003r. także nie poczyniono żadnych ustaleń co do rodzaju podłoża, na którym ważono pojazd, ograniczając się zasadniczo do wymienienia wyników tej czynności (danych o naciskach osi) w kontekście zastosowanych w/w przepisów prawa, według których naliczono karę - odpowiednio do stwierdzonych przekroczeń badanych parametrów, Sąd nie ma możliwości ustosunkowania się do zarzutów skargi i wypowiedzenia się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Żeby rozstrzygnięcie to ocenić Sąd musi dysponować stanowiskiem organu w sprawie wpływu podłoża na wynik ważenia. Sąd administracyjny nie czyni bowiem w sprawie własnych ustaleń faktycznoprawnych, a jedynie - jak już na wstępie nadmieniono, kontroluje zaskarżony akt pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Jednak taka merytoryczna kontrola może dojść do skutku w warunkach wyczerpujących istotę zagadnienia ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozpatrujący sprawę oraz odpowiedniego (tj. zgodnego z art. 107 § 3 k.p.a.) uzasadnienia decyzji. Inaczej Sąd uchyla decyzję z powodu naruszenia formalnoprawnych zasad prowadzenia postępowania, gdy mogło to rzutować na wynik sprawy, a Sądowi uniemożliwia prześledzenie przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję. Co prawda SKO w odpowiedzi na skargę ustosunkowało się co do wpływu podłoża na wynik ważenia, to jednak zajęło całkowicie odmienne stanowisko niż w opinii J. J., na poparcie czego nie przedłożyło żadnych dokumentów. Ponadto odpowiedzi na skargę nie można traktować jako uzupełnienia decyzji. Sąd nie mógł przejść nad tym do porządku, gdyż podjecie rozstrzygnięcia w sprawie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia musi być poprzedzone udokumentowanymi czynnościami sprawdzającymi wymagane parametry pojazdu, w tym naciski osi na drogę. Wyniki pomiarów mogą być uznane za podstawę naliczenia kary (według wymienionych w decyzji przepisów), gdy zostały osiągnięte zgodnie z warunkami obowiązujących procedur oraz wymogów czynności pomiarowych. Rozstrzygnięcie bazujące na danych uzyskanych z pomiarów, które nie odpowiadały tym warunkom podlegałoby uchyleniu. Podobnego uchybienia dopuścił się również organ I instancji, który w ogóle nie ustosunkował się do opinii mgr inż. J.J. W tym kontekście organy administracji rozpatrując ponownie sprawę winny wypowiedzieć się, czy o wskazaniach wagi decyduje rodzaj podłoża na którym waga stoi, czy też niezależnie od rodzaju podłoża wynik ważenia pozostaje bez zmian. Z uwagi na w/w uchybienia zaskarżonej decyzji wyrażające się w niezajęciu stanowiska w istotnych dla rozstrzygnięcia kwestiach podnoszonych przez stronę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku.