II SA/Lu 719/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Krystyna Sidor (spr.), Protokolant Referent Małgorzata Poniatowska Furmaga, po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2005r. sprawy ze skargi Wójta Gminy na decyzję Wojewody z dnia [...]r., Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 138§1pkt.1 kpa Wojewoda i po rozpoznaniu odwołania Wójta Gminy utrzymał mocy decyzję Starosty z dnia [...]., znak: [...] przyznającą S. i B. małż. C. odszkodowanie za działki, które przeszły na własność Gminy w związku z podziałem działek z przeznaczeniem pod drogi gminne. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Starosta decyzją z dnia [...]r. przyznał odszkodowanie za działki nr [...] o pow. 4a, nr [...] o pow.3a, nr [...] o pow. 2a, nr [...] o pow.2a, nr [...] o pow.2a, nr [...] o pow.10a, nr [...] o pow.4a , położone w D., które przeszły na własność Gminy w wyniku decyzji Wójta Gminy zatwierdzających projekty podziałów działek: nr [...] (decyzja z dnia [...]., znak: [...]), [...] (decyzja z dnia [...]., znak: [...]), nr [...], [...],[...] (decyzja z dnia [...]., znak: [...]), nr [...] i [...] (decyzja z dnia [...]., znak: [...]) z przeznaczeniem pod drogi gminne. Organ odwoławczy wyjaśnił, że sprawa toczy się od 1998r. i była już dwukrotnie rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny. W postępowaniu strony kwestionowały wysokość odszkodowania stanowiącą wartość nieruchomości przejętych przez Gminę. Po raz pierwszy ich wyceny na dzień 30 marca 1998r. w kwocie 59.860zł dokonała rzeczoznawca majątkowy inż. L.Ł., a następnie inż. L.W., który ustalił wartość nieruchomości na dzień 20 lipca 1998r.na kwotę 79.785zł. Decyzją z dnia [...]., znak: [...]. Wojewoda ustalił odszkodowanie w kwocie 79.785zł. Od powyższej decyzji Wójt Gminy wniósł odwołanie do Prezesa Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podnosząc, że różnica wartości szacunkowej sporządzonej przez dwóch rzeczoznawców przekracza 33%, a więc jest różnicą istotną i kwalifikuje sprawę prawidłowości tych wycen do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Gmina zarzuciła również, że nie miała zapewnionego prawidłowego udziału w postępowaniu oraz podniosła, że obie wyceny nie uwzględniły, że w dacie wydania decyzji zatwierdzających podziały nieruchomości teren był nieuzbrojony. Zakwestionowała również ustalenia dotyczące obiektów porównawczych. W toku postępowania odwoławczego Komisja Arbitrażowa Polskiej Federacji Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych sporządziła opinię, w której stwierdziła wady obu operatów szacunkowych. W konsekwencji tejże opinii organ II instancji decyzją z dnia [...]., znak: [...]uchylił decyzję Wojewody z dnia [...]., przekazując sprawę do ponownego rozpoznania właściwemu organowi I instancji. Kolejny operat szacunkowy ustalający wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 76.950zł sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego inż. L.W. w dniu 5 stycznia 1999r. Gmina zarzuciła, że jest to wartość zawyżona i organ administracyjny dopuścił kolejny dowód z opinii biegłego inż. A.M., która w dniu 28 maja 1999r. wyceniła nieruchomość na kwotę 26.190zł. Na jej podstawie organ wydał w dniu [...]., znak[...] decyzję ustalająca odszkodowanie. Rozstrzygnięcie to z kolei zakwestionował S.C., odwołując się najpierw do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a następnie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu. W toku kolejnego postępowania obaj rzeczoznawcy majątkowi sporządzili wspólny operat szacunkowy, w którym wycenili przedmiotową nieruchomość na 53.300zł i decyzją z dnia [...]r., Nr [...] Wojewoda przyznał S.C. tak określoną kwotę tytułem odszkodowania. Po rozpoznaniu skargi wniesionej przez Wójta Gminy Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze, że Komisja Odpowiedzialności Zawodowej stwierdziła, że operat inż. A.M. oraz operat wspólny nie spełniają wymogów określonych przepisami i nie mogą być podstawą rozstrzygnięcia, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody. W następstwie wyroku sądu Wojewoda uchylił również decyzję Starosty Powiatowego z dnia [...]. przyznającą S.C. odszkodowanie w kwocie 26190zł i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W toku ponownego postępowania powołano kolejnego biegłego – inż. J.S., który sporządził nowy operat szacunkowy, wyceniając nieruchomości na kwotę 48.330zł. Na podstawie tej opinii organ I instancji przyznał S. i B. małż. C. odszkodowanie, zaliczając na jego poczet wypłaconą w dniu 10 grudnia 1999r. kwotę 26.190zł, ustaloną decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].,wynoszącą po zwaloryzowaniu na dzień wydania decyzji przez organ I instancji 32.329zł. Decyzję tę zaskarżył Wójt Gminy kwestionując wysokość ustalonego odszkodowania. Organ II instancji rozpoznając odwołanie ustalił, że cena transakcyjna powierzchni gruntu zawiera się w granicach od 7,00 do 28,80zł/m2, a więc przyjęta przez biegłego wartość 1m2 w kwocie 17,90zł mieści się w tym zakresie. Opinia rzeczoznawcy majątkowego jest prawidłowa, a wartość nieruchomości w niej wskazana została ustalona zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego ( Dz.U. Nr 230, poz.1924). Organ odwoławczy podkreślił, że rzeczoznawca przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości prawidłowo przyjął aktualny sposób użytkowania i zastosował metodę korygowania ceny średniej, wyjaśniając na rozprawie, że do porównania z nieruchomością szacowaną można przyjąć transakcje dotyczące gruntów, które zostały sprzedane pod drogi publiczne, nie można natomiast przyjąć transakcji pod drogi dojazdowe prywatne lub na terenach zakładów zamkniętych. Przyjęta w operacie szacunkowym cena 17,90zł/m2 stanowi średnią wartość z uwagi na cechy przedmiotowej nieruchomości takie jak: położenie w stosunku do centrum administracyjno-usługowego gminy, stopień urbanizacji otoczenia, dostępność do mediów komunalnych, cechy fizyczne: powierzchnia, klasa, ukształtowanie terenu. Organ odwoławczy podkreślił, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J.S. został pozytywnie oceniony przez Komisję Arbitrażową działającą przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Gmina zaskarżyła powyższą decyzję do sądu administracyjnego, domagając się jej uchylenia. W skardze zarzuciła, że organ bezpodstawnie dokonał waloryzacji wypłaconego już S. i i B. małż. C. odszkodowania, co jest sprzeczne z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000r. Podniosła ponadto, że ustalenie odszkodowania nie było poprzedzone rokowaniami, zgodnie z art. 98ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącej biegły naruszył §5ust.4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002r.w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego ( Dz.U. z 2002r., Nr 230, poz.1924), gdyż nie przyjął cen z rynku właściwego ze względu na położenie nieruchomości, tj. z terenu Gminy. Biegły nie wziął bowiem pod uwagę cen uzgodnionych w umowach zawartych między Gminą a innymi podmiotami, złożonych do akt sprawy. W ocenie skarżącej te właśnie umowy są najbardziej miarodajne i realne, dlatego rzeczoznawca nie powinien ich odrzucać na podstawie art. 151ust.1pkt.1 ustawy. Zdaniem skarżącej, przyjęte przez rzeczoznawcę do metody porównawczej ceny działek zakupionych pod drogi krajowe i wojewódzkie nie są podobne do cen dróg dojazdowych i biegły nie powinien na nich się opierać. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1§1i2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 98ust.1 i 3 w zw. z art. 129 i 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( t.j. Dz.U. z 2000r., Nr 46, poz.543 z późn. zm.),w świetle którego za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, które przeszły na własność gminy, przysługuje ich właścicielom odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między stronami lub ustalonej według zasad i w trybie obowiązującym przy wywłaszczaniu nieruchomości. Strony niniejszego postępowania nie kwestionują zasadności przyznania S. i B. małż. C. odszkodowania za nabyte przez Gminę działki, a istota sporu sprowadza się wyłącznie do ustalenia jego wysokości. Oszacowanie wartości nieruchomości wymaga specjalistycznych umiejętności i powołania biegłych rzeczoznawców majątkowych, którzy – zgodnie z art. 150ust.5 oraz art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami - określają wartość nieruchomości w formie operatu szacunkowego, z zachowaniem szczególnej procedury wyceny przewidzianej zarówno w przepisach ustawy, jak również w przepisach wykonawczych, a przede wszystkim w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2002r., Nr 230, poz. 1924 ) Rzeczoznawca majątkowy ma w zasadzie prawo wyboru podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości, przy czym powinien on uwzględniać cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, funkcję wyznaczona dla niej w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania nieruchomości oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych. (art.154 ustawy) Rzeczoznawca majątkowy ma jednocześnie obowiązek wykorzystać wszelkie dostępne mu dane o nieruchomości. (art.155 ustawy) Opinia biegłego rzeczoznawcy majątkowego w postępowaniu o przyznanie odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne jest najistotniejszym dowodem, od którego zależy rozstrzygnięcie sprawy, przy czym ocena jego wiarygodności należy do organu orzekającego. Operat szacunkowy inż. J.S. z dnia [...]., posiadającego wymagane uprawnienia, będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji został sporządzony prawidłowo, z uwzględnieniem szczegółowych zasad i trybu przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami oraz w przepisach wykonawczych dotyczących wyceny gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. W świetle §37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego ( Dz.U. z 2002r., Nr 230, poz.1924) przy określaniu takich gruntów stosuje się podejście porównawcze, które uwzględnia ceny transakcyjne nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, przy czym wybór jednej z wymienionych metod należy do uznania biegłego. ( §5 cyt. rozporządzenia) Wbrew zarzutom skargi w sprawie mamy do czynienia z nabyciem przedmiotowych działek pod drogi publiczne, kwalifikowane jako dojazdowe, co wynika przede wszystkim z decyzji zatwierdzających podział działek, na podstawie której Gmina nabyła ich własność oraz z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tekstu oraz rysunku), zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia [...]., Nr [...], oznaczając teren, na którym są one położone symbolem DD ( drogi publiczne dojazdowe) Z przepisów art.1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2004r., Nr 204, poz.2086 z późn. zm. ) wynika, że drogami publicznymi są drogi zaliczone do dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z których może korzystać każdy, zgodnie z ich przeznaczeniem (...), a także ulice leżące w ciągu tych dróg, przy czym mogą one być zaliczone do klasy dróg dojazdowych.(§4 pkt.7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie / Dz. U. z 1999r., Nr 43, poz.430/) Wprawdzie o publicznym charakterze drogi decyduje zasadniczo uprzednie formalne zaliczenie jej przez właściwy podmiot do określonej ustawowo kategorii (w przypadku dróg gminnych konieczna jest uprzednia uchwała rady gminy – art. 7 ust.2 ustawy o drogach publicznych), to jednak przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomość przejętą przez gminę w celu przeznaczenia jej pod drogę publiczną, warunek ten jest niemożliwy do zrealizowania, zaś publiczny charakter drogi wynika wprost z decyzji właściwego organu zatwierdzającej podział oraz z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, przyjętych i zaakceptowanych uchwałą rady gminy. Z tych względów oczywistym jest, że szacowana w rozpatrywanej sprawie nieruchomość przeznaczona jest pod drogę publiczną i biegły z mocy powołanego §37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego miał obowiązek zastosować podejście porównawcze, polegające na badaniu nieruchomości podobnych do nieruchomości szacowanej. Biegły, działając w ramach przysługującego mu prawa zastosował metodę korygowania ceny średniej, prawidłowo uwzględniając w swoich badaniach transakcje dotyczące dróg publicznych, w tym również krajowych i wojewódzkich, znajdujących się poza terenem Gminy. Podkreślić bowiem należy, że przepisy normujące tryb szacowania nieruchomości nie zakazują poszerzenia obszaru badanego metodą korygowania ceny średniej rynku, jeśli dane dotyczące przedmiotowego terenu są niewystarczające. Z uwagi na to, że na terenie Gminy w badanym okresie, tj. w ciągu ostatnich dwóch lat poprzedzających wycenę dokonano niewiele transakcji dotyczących dróg publicznych, zaś przepisy wymagają, by do porównań przyjmować z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych ( §5 ust. 4 powołanego rozporządzenia ) biegły miał obowiązek uwzględnić transakcje dokonywane na obszarze ponad gminnym, w tym również dotyczące nabycia nieruchomości pod drogi krajowe i wojewódzkie, mające charakter dróg publicznych. Wbrew zarzutom skargi, biegły nie miał wystarczającego materiału badawczego i nie mógł oprzeć się wyłącznie na kilku transakcjach dotyczących nieruchomości położonych na terenie Gminy (zał. nr 1 operatu, poz.15-24). Poprawność dokonanej przez biegłego wyceny potwierdziła Komisja Arbitrażowa Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w opinii Nr [...], a także w piśmie z dnia 10 sierpnia 2004r., Nr L.dz. [...], znajdującymi się w aktach sprawy, z których wynika, że wycena ta może stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania i nie zawiera błędów mogących mieć istotny wpływ na wartość przedmiotowych nieruchomości. Powyższe oznacza, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i skargę, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw prawnych Sąd oddalił na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270)