II SA/Gd 3613/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Asesor WSA Krzysztof Retyk Protokolant: Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. L. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 września 2001 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 1 sierpnia 2001 r., nr [...]. Decyzją z dnia 1 sierpnia 2001 r. Nr [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 145 § i 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia 21 marca 2000 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] we W. przy ul. K. [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, Prezydent Miasta decyzją z dnia 21 marca 2000 r. nr [...] na wniosek J. M. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę garażu samochodowego oraz zmianę sposobu usytuowania pawilonu usług weterynaryjnych na terenie działki nr [...] przy ul. K. [...] we W. Zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego miasta W., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] MRM z dnia 30 maja 1988r. (Dz.Urz.Woj. [...]). H. L. i A. S., które nie brały udziału w postępowaniu, złożyły wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy i stwierdzenie nieważności tej decyzji, wskazując, iż przysługiwał im przymiot strony postępowania. Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 5 września 2000 r. nr. [...] wznowił postępowanie administracyjne w tej sprawie. W trakcie wznowionego postępowania wnioskodawczynie podnosiły zarzut niewłaściwej lokalizacji linii energetycznej z przebudową słupa oraz niewłaściwe korzystanie z działki nr [...] stanowiącej drogę. Organ administracji wskazał, że wznowione postępowanie nie dotyczy przebiegu linii energetycznej z przebudową słupa, teren inwestycji nie obejmuje działki nr [...] stanowiącej przedmiot współwłasności, a korzystanie ze wspólnej drogi nie podlega rozstrzyganiu w postępowaniu administracyjnym lecz na drodze sądowej. Nadto organ administracji stwierdził, że sposób usytuowania budynku regulują przepisy Prawa budowlanego i kwestie te będą oceniane na etapie udzielania pozwolenia na budowę. H. L. i A. S. wniosły odwołanie od powyższej decyzji domagając się uchylenia decyzji, której dotyczyło wznowione postępowanie oraz decyzji Prezydenta Miasta z dnia 16 czerwca 1999 r. nr [...], zmieniającej decyzję z dnia 16 kwietnia 1999 r. nr [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy pawilonu usług weterynaryjnych i przebudowy przyłącza energetycznego zlokalizowanego na działce nr [...] KM [...] we W. przy ul. K. [...]. Skarżące wskazały, że organ administracji oceniał tylko jedną decyzję z dnia 21 marca 2000 r. nr [...], podczas gdy wnioskowały one o wznowienie postępowania także w innej sprawie zakończonej decyzją z dnia 16 czerwca 1999 r. nr [...], z której wynika fakt wydania jeszcze jednej decyzji z dnia 16 kwietnia 1999 r. nr [...]. Skarżące wskazały, że decyzje te nie zostały im doręczone i nie mogły zapoznać się z ich treścią, decyzje skierowane zostały do osób zmarłych przed kilku laty tj. S. L. i T. L. Spadkobiercami zmarłego T. L. są J. F. i Z. L., którzy bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu. Spadkobiercami po S. L. są A. S. i M. L., którzy także bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu. Listy z dwoma decyzjami, których adresatami byli zmarli odebrała żona T. L. – H. L. Odwołujące się wskazały, że decyzje o warunkach zabudowy zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa -art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ nie określają one wymagań i warunków w zakresie ochrony interesów osób trzecich i infrastruktury technicznej. Z decyzji tych nie wynika, jaką drogą będą się przemieszczać chore zwierzęta i którędy odbywał się będzie ruch pojazdów do zakładu weterynaryjnego. Skarżące wskazały, że są współwłaścicielkami działki sąsiadującej z terenem inwestycji i działki drogowej nr [...], która prawdopodobnie przyjęto jako hipotetyczną drogę do zakładu weterynaryjnego bez ich wiedzy i zgody. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 września 2001r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ pierwszej instancji uwzględnił wniosek stron o wznowienie postępowania, bowiem dowiodły one, że bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo uznał, iż brak jest podstaw do uchylenia wydanej decyzji. Zarzuty skarżących niespełnienia warunków art. 42 ust 1 pkt 4 i 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie są bowiem uzasadnione. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek zainteresowanego. Z wniosku tego wynika, że działka na której ma być realizowana inwestycja posiada uzbrojenie w infrastrukturę techniczną, a dostęp do przedmiotowej działki jest zapewniony. Organ administracji wskazał, że wbrew zarzutom skarżących decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może nakazywać jaką drogą mają się przemieszczać chore zwierzęta, a ochrona interesów osób trzecich powinna zostać uszczegółowiona i uwzględniona na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego jakim jest uzyskanie pozwolenia na budowę. H. L. i A. S. wniosły skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżące zarzuciły, iż uzasadnienie organu odwoławczego jest rozbieżne z inną decyzją z dnia 24 lipca 2001r. Nr [...] uwzględniającą zarzuty wniesionego przez skarżące odwołania. Skarżące wskazały, że nie doręczono im szeregu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które błędnie doręczano osobom nieżyjącym z pominięciem w toczącym się postępowaniu spadkobierców tych osób. Skarżące stwierdziły, że zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza art. 42 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca o zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem wbrew treści tego przepisu nie określają one wymagań i warunków w zakresie ochrony interesów osób trzecich i infrastruktury technicznej. Skarżące uznały za błędne stanowisko organu odwoławczego, że ciąg komunikacyjny do budynku nie jest elementem infrastruktury technicznej i wskazały, że ruch przez działkę nr [...] stanowiącą ich współwłasność wymagałby uprzedniej zgody jej właścicieli. Skarżące wskazały na konieczność ochrony interesów osób trzecich w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i stwierdziły, że jako współwłaściciele działki nr [...] nie wyrażają zgody na traktowanie tej działki, jako drogi do zakładu usług weterynaryjnych. Nadto skarżące podniosły zarzut nieważności decyzji na podstawie art. 16 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89 poz. 415) z uwagi na jej sprzeczność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działki nr [...], [...], [...], są położone w obrębie jednostki planistycznej przewidującej zabudowę mieszkaniową z usługami nieuciążliwymi, a usługi weterynaryjne, zdaniem skarżących, nie stanowią usług nieuciążliwych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wydane decyzje naruszają normę art. 151 k.p.a. określającego rodzaje i podstawy rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu wznowieniowym. Zgodnie z art. 151 k.p.a. wznowione postępowanie może skończyć się trojako –: 1) wydaniem decyzji odmawiającej uchylenia dotychczasowej decyzji, gdy brak jest podstaw wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. lub art. 145 a k.p.a. 2) wydaniem decyzji uchylającej decyzję dotychczasową w przypadku istnienia podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. lub art. 145 a k.p.a. i wydaniem nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy 3) wydaniem decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a. Art. 146 § 2 k.p.a. stanowi, iż nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Decyzja stwierdzającą wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa jest rodzajem decyzji kończącej postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, którą organ administracji wydaje, gdy występują przesłanki negatywne, określone w art. 146 § 1 i 2 k.p.a. wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania. W sytuacji takiej brak jest podstaw do wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, bądź zamieszenia w decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa takiego rozstrzygnięcia jako dodatkowego. (vide: Barbara Adamiak Janusz Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz C.H. Beck Warszawa 2003 r. str. 666). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2002 r. sygn. IISA Gd 78/00 (nie publ.) stwierdzono, iż w przypadku, gdy organ administracji nie neguje wystąpienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., pozostaje mu możliwość uchylenia decyzji dotychczasowej i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty bądź wydanie decyzji stwierdzającej naruszenie prawa i wskazującej na przyczyny z powodu, których decyzji nie uchylił. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej wynika, iż organy orzekające w niniejszej sprawie przyznały, iż wnioskodawczynie nie brały udziału w postępowaniu dotyczącym wydania na wniosek J. M. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, mimo iż zgodnie z art. 28 k.p.a., przysługiwał im przymiot stron tego postępowania. Tym samym organy stwierdziły, iż w sprawie zachodzi podstawa wznowieniowa przewidziana w art. 145 § 1 k.p.a. Skoro, jak wynika z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., wydanie decyzji odmawiającej uchylenia decyzji następuje wówczas gdy brak jest podstaw wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy w niniejszej sprawie podstawy takie zaistniały, odmowa uchylenia decyzji jest wadliwa. Organy administracji dokonały w decyzjach oceny czy w wyniku wznowionego postępowania zapadłaby inna w swej treści decyzja dotycząca wniosku J. M. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie garażu samochodowego oraz zmiany usytuowania pawilonu usług weterynaryjnych zlokalizowanego na działce nr [...] KM [...] we W. przy ul. K. [...]. W sytuacji, gdy organ doszedł do wniosku, iż wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej winien wydać decyzję stwierdzającą wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa Decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa nie eliminuje zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, stanowi ona natomiast, w przeciwieństwie do decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej, podstawę do wystąpienia, zgodnie z art. 153 § 1 k.p.a. z roszczeniem odszkodowawczym. Nadto wskazać należy, iż zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. przedmiotem postępowania wznowieniowego jest przeprowadzenie przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Postępowanie to nie ogranicza się zatem do weryfikacji decyzji ostatecznej lecz polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wymagało zgodnie z art. 40 ust. 1ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. Nr z 1999 r. Nr 15 poz. 39 ze zm.) ustalenia zgodności planowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. Organy administracji w toku wznowionego postępowania nie dokonały ustaleń w przedmiocie treści planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie przez organ I instancji zgodności inwestycji z planem nie zawiera żadnych ustaleń ani uzasadnienia takiego stanowiska, a organ II instancji nie rozważał w ogóle tej najistotniejszej dla rozpatrzenia sprawy okoliczności, co narusza treść art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustosunkowując się do podniesionego w skardze zarzutu braku prawa inwestora do nieruchomości drogowej i braku zgody jej współwłaścicieli na korzystanie z tej działki, wskazać należy, iż zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Dla tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, który nie musi wykazać się tytułem prawnym do nieruchomości. Zarzuty skarżących w tym zakresie są zatem bezzasadne. Organ administracji naruszył przepisy postępowania art. 146 § 2 i 151 § 1 i 2 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 1 sierpnia 2001r. nr [...]. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne jedynie w przypadku, gdy zaskarżona decyzja nadaje się z istoty swej do wykonania. Ponieważ zaskarżona i uchylona decyzja dotyczyła odmowy uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i nie podlegała wykonaniu, orzekanie o możliwości jej wykonania było bezprzedmiotowe.