III SA/Łd 1094/04

Dnia 2 lutego 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska /spr./, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Asesor Małgorzata Łuczyńska, Protokolant asystent sędziego Jarosław Szkudlarek, po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia wypłaty świadczenia przedemerytalnego oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia wypłaty świadczenia przedemerytalnego dla Z. S. od dnia 15 lutego 2003 roku. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) oraz art. 10 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz.1001), art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. z 2004r., Nr 120, poz. 1252) w związku z art. 2 ust. 1 pkt 15a, art. 37n ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. nr 58, poz. 514 z późn. zm.). Organ II instancji ustalił, że na mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] Z. S. nabyła prawo do świadczenia przedemerytalnego od dnia 1 lipca 2002 r.. W dniu 9 marca 2004 r. do Powiatowego Urzędu Pracy Nr 1 w Ł. wpłynęło pismo, w którym Z. S. wniosła o zawieszenie świadczenia przedemerytalnego z dniem podjęcia działalności gospodarczej. Decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [....] nr [...], zawieszono Z. S. prawo do pobierania świadczenia przedemerytalnego od dnia 22 września 2002 r., motywując iż z treści zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej wynika, że Z. S. rozpoczęła działalność gospodarczą od dnia 22 września 2002 r.. W dniu 5 kwietnia 2004 r. Z. S. wniosła odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody [...]. W uzasadnieniu wskazała, że od 19 grudnia 2002 r. do 14 lutego 2003 r. płaciła składki ubezpieczeniowe. Natomiast od 15 lutego 2003 r. do chwili obecnej ma zawieszoną działalność, z powodu braku możliwości pozyskania zleceń, i od tej daty ma status osoby bezrobotnej . Wojewoda [...], po rozpoznaniu tego odwołania, decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił wyżej powołaną decyzję z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano, iż dla rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia prawa do świadczenia przedemerytalnego od właściwej daty, konieczne jest wyjaśnienie, kiedy skarżąca zgłosiła podjęcie działalności gospodarczej w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych i w Urzędzie Skarbowym oraz od kiedy zaczęła wykonywać zlecenia klientów. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] orzeczono o zawieszeniu prawa do pobierania świadczenia przedemerytalnego od dnia 19 grudnia 2002 r.. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji podniesiono, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w Urzędzie Skarbowym Z. S. zgłosiła rozpoczęcie działalności gospodarczej od grudnia 2002r.. Ponadto ustalono, iż skarżąca była objęta ubezpieczeniem z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w okresie od 19 grudnia 2002 r. do 14 lutego 2003 r.. Kolejną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] orzeczono o odmowie wznowienia wypłaty świadczenia przedemerytalnego od dnia 15 lutego 2003 r.. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji przyznał, iż faktycznie Z. S. w 2003 r. miała przerwę w prowadzeniu działalności gospodarczej od dnia 15 lutego do dnia 30 kwietnia. Ale jak wynika z pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego Ł.-W. z dnia 28 lipca 2004 r. (załączonego do akt), nie zlikwidowała tej działalności. Nastąpiło jedynie przeniesienie działalności gospodarczej do Urzędu Skarbowego Ł.-P. z dniem 11 września 2003 r.. W dniu 27 sierpnia 2004 roku Z. S. wniosła odwołanie od powyższych decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] oraz z dnia [...]. W odwołaniu żądała przywrócenia prawa do świadczenia przedemerytalnego z dniem 19 grudnia 2002 r.. Wyjaśniła, iż w Urzędzie Skarbowym Ł. – W. zgłosiła rozpoczęcie działalności od dnia 19 grudnia 2002 r. i od tej daty do dnia 14 lutego 2003 r. opłacała składki na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy. Skarżąca podniosła, że w ww. okresie nie uzyskała żadnych dochodów z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, dodała iż od dnia 15 lutego 2003 r. zawiesiła działalność, z uwagi na brak możliwości pozyskania zleceń z zakresu zarejestrowanej działalności gospodarczej. Skarżąca podkreśliła, iż zgodnie z ustawą z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej, działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły, co nie ma miejsca w jej przypadku. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w przedmiocie zawieszenia prawa do pobierania świadczenia przedemerytalnego. Decyzją zaś z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w przedmiocie odmowy wznowienia wypłaty świadczenia przedemerytalnego od 15 lutego 2003 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy nakazał by organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustalił, czy i od jakiej daty Z. S. żąda wznowienia wypłaty świadczenia przedemerytalnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] wniosła Z. S.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła : - naruszenie prawa materialnego tj. art. 37 n ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, poprzez przyjęcie że od dnia 19 grudnia 2002 r. prowadziła działalność gospodarczą, w sytuacji gdy brak przychodu z działalności świadczy o jej nie prowadzeniu . - naruszenie prawa procesowego tj. art. 10 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego, poprzez uniemożliwienie skarżącej zapoznania się z materiałem dowodowym. - naruszenie prawa procesowego tj. art. 12 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego poprzez uchylenie się organu odwoławczego od rozstrzygnięcia sprawy co do istoty zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a.. W konkluzji skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie odszkodowania wraz z odsetkami. W odpowiedzi na skargę organ administracyjny wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto wyjaśnił, iż przyczyną przekazania sprawy o odmowie wznowienia wypłaty świadczenia przedemerytalnego do ponownego rozpatrzenia była konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego i uzyskania od skarżącej wyjaśnienia zakresu jej żądań. Wymagała tego zasada prawdy obiektywnej i zasada uwzględniania słusznego interesu strony /art. 7 kpa/. W piśmie z dnia 10 stycznia 2005 roku skarżąca złożyła wyjaśnienia dotyczące zarzutu naruszenia art. 37 n ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W szczególności wyjaśniła, że faktycznie podjęła działania związane z przedmiotem prowadzonej działalności, które spowodowały wydatki i których nie mogła zaliczyć do kosztów uzyskania przychodu z uwagi na brak przychodu. Podała że brak środków finansowych spowodował, że wyrejestrowała się z ubezpieczenia z dniem 15 lutego 2003 r., chociaż nie wyrejestrowała działalności gospodarczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku nr 153 poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku nr 153 poz.1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach 3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie uwzględnił skargi, gdyż nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogłoby stanowić podstawę do jej uchylenia. Zgodnie z art. 37 n ust. 2 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 15a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu prawo do świadczenia przedemerytalnego ulega zawieszeniu w przypadku podjęcia pozarolniczej działalności w rozumieniu przepisów o systemie ubezpieczeń społecznych. W myśl zaś art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 1998 r. Nr 137 poz. 887 ze zm.) obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby prowadzące działalność pozarolniczą - od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności. Zgodnie z art. 88e ustawy z 19 listopada 1999 r. ( Dz. U. 1999 r. nr 101 poz.1178 z póź. zm.) Prawo działalności gospodarczej zaprzestanie działalności gospodarczej skutkuje wykreśleniem wpisu z ewidencji działalności gospodarczej. Prowadzenie działalności pozarolniczej (gospodarczej) w rozumieniu przepisu art. 13 pkt 4 powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych obejmuje nie tylko faktyczne wykonywanie czynności należących do zakresu tej działalności, lecz także czynności zmierzające do stworzenia właściwych warunków do wykonywania działalności pozarolniczej, takie jak, w przypadku skarżącej: poszukiwanie nowych klientów, zamieszczanie ogłoszeń w prasie, zainstalowaniu łącza internetowego czy załatwianie spraw urzędowych. Skarżąca zatem nie ma racji, twierdząc że w okresach, w których nie świadczyła bezpośrednio usług, nie prowadziła działalności gospodarczej. Istotą działalności gospodarczej jest jej prowadzenie w sposób ciągły i zorganizowany, na rachunek i ryzyko osoby prowadzącej taką działalność. Prowadzenie działalności, wbrew twierdzeniom skarżącej nie jest równoznaczne z osiąganiem przychodów i może skutkować poniesieniem wyłącznie strat. Wobec powyższego organ odwoławczy prawidłowo przyjął, ze skarżąca od 19 grudnia 2002 roku prowadziła działalność gospodarczą, bo faktycznie z tą datą ją podjęła. Fakt zawieszenia prowadzenia tej działalności z dniem 15 lutego 2003 r. pozostaje prawnie obojętny dla wznowienia wypłaty świadczenia przedemerytalnego. Dopiero wyrejestrowanie tej działalności z ewidencji powoduje zaprzestanie jej prowadzenia zgodnie z cytowanym wyżej przepisem art. 88e ustawy - Prawo działalności gospodarczej i mogłoby rodzić skutki w zakresie uprawnień do wypłaty świadczenia przedemerytalnego. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przepisu prawa procesowego tj. art. 10 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego. W myśl tego przepisu organy administracji państwowej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W sprawie niniejszej okoliczności faktyczne były bezsporne, postępowanie ograniczone więc było do analizy złożonych przez skarżącą dokumentów. Skarżąca, jak wynika z akt administracyjnych zapoznała się z zebranymi dowodami. W sprawie niniejszej nie doszło także do naruszenia zasady szybkości i prostoty postępowania. Organy bez nieuzasadnionej zwłoki odnosiły się w przepisanej formie i w zakreślonym czasie do nowych żądań skarżącej. I to właśnie zmiana zakresu żądania skarżącej spowodowała przekazanie sprawy organowi I instancji celem wyjaśnienia, czy i od jakiej daty Z. S. żąda wypłaty świadczenia przedemerytalnego. Pierwotnie skarżąca wskazywała datę 15 lutego 2003 r., a następnie w odwołaniu datę 19 grudnia 2002 r. – jako datę żądania wznowienia wypłaty świadczenia przedemerytalnego. W postępowaniu administracyjnym zasadą, wynikającą z art. 138 § 1 k.p.a., jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji jest wyjątkiem od tej zasady. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a. w przedmiocie odmowy wznowienia wypłaty świadczenia przedemerytalnego od 15 lutego 2003 roku. Jako podstawę uchylenia decyzji organu I instancji, organ odwoławczy podał konieczność ustalenia daty od jakiej skarżąca żąda wznowienia wypłaty świadczenia przedemerytalnego, z uwagi na zmianę stanowiska skarżącej w tym względzie. W ocenie Sądu argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji uzasadniały uchylenia decyzji organu I instancji. W sytuacji gdyby organ odwoławczy chciał ponownie rozstrzygnąć sprawę musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części, co oznaczałoby przeprowadzenie postępowania tylko w jednej instancji, a nie dwóch, który to wymógł wynika z zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, i którego naruszenie prowadziłoby do nieważności takiej decyzji. Wobec tego, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a tylko to mogłoby być podstawą do jej uchylenia bądź stwierdzenia nieważności w myśl art. 145 § 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy Sąd skargę oddalił jako nieuzasadnioną.