IV SA/Wa 11/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki Sędzia NSA Teresa Kobylecka Asesor WSA Anna Szymańska ( spr.) Protokolant Julia Dobrzańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi P. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) listopada 2003 r. Nr (...) w przedmiocie przywrócenia środowiska gruntowo-wodnego do stanu właściwego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz P S.A. w P. kwotę 600,00 zł (sześćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dn. (...).04.2003 r. Prezydent (...) W. na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy z dn. 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska zobowiązał P. S.A. do przywrócenia środowiska gruntowo-wodnego do stanu właściwego na terenie (...) nr (...) przy ul. S. (...) w W. i określił, że stan, do jakiego ma zostać przywrócone środowisko określa załącznik do rozporządzenia Ministra Środowiska z dn. 09.09.2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi w części dopuszczalnych stężeń dla gruntów grupy "C". Jednocześnie wskazano, iż środowisko winno zostać przywrócone do stanu właściwego metodą określoną w "Ocenie oddziaływania na środowisko dla (...) Nr (...) w W. przy ul. (...)" wykonanej przez "E" S.A. w terminie do dnia (...) marca 2004 r. W uzasadnieniu powyżej opisanej decyzji podniesiono, że wykonana wskutek zobowiązania nałożonego decyzją Starosty Powiatu (...) z dnia (...).07.2000 r. "Ocena oddziaływania na środowisko dla obiektu (...) nr (...) przy ul. (...)", a także "Sprawozdanie z badań kontrolnych zanieczyszczenia gruntów i wody gruntowej substancjami ropopochodnymi" wskazują, iż stosowany system przeładunku paliw stwarza możliwość przedostawania się do gruntów produktów naftowych, a zanieczyszczenie środowiska gruntowo-wodnego, pomimo znacznego zmniejszenia, nadal wykazuje znaczne przekroczenie wartości dopuszczalnych stężeń BTX (benzen, toluen, ksylen), olejów i benzyn. Dopuszczalne stężenia przyjęte dla gruntów grupy "C" zostały ustalone w powołanym rozporządzeniu Ministra Środowiska. Jako punkt odniesienia zostały przyjęte wartości stężeń przewidziane dla gruntów grupy "C", teren bazy bowiem zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego został przeznaczony pod przemysł. Wskutek odwołania wniesionego przez P. S.A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dn. (...).11.2003 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, iż postępowanie w sprawie przywrócenia środowiska do stanu właściwego było prowadzone z urzędu. Zatem organ I instancji nie mógł w trybie art. 106 ustawy Prawo ochrony środowiska uzgodnić warunków rekultywacji, gdyż takie uzgodnienie następuje na wniosek zainteresowanego, a P. S.A. stosownego wniosku nie zgłosił. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 13 ustawy z dn. 27.07.2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw. Zgodnie z tym przepisem w określonych sytuacjach organ w decyzji wydanej w wyniku złożenia wniosku o uzgodnienie warunków rekultywacji (art. 106 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska) orzeka, że działania zmierzające do przywrócenia środowiska do stanu właściwego można ograniczyć do czynności, które wykluczą zagrożenie życia lub zdrowia ludzi bądź powstanie innych szkód oraz możliwości rozprzestrzeniania się zanieczyszczenia. W ocenie SKO przepis ten miałby zastosowanie wówczas, gdyby strona złożyła wniosek o uzgodnienie warunków rekultywacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. S.A. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie art. 7 kpa, art. 107, art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na pominięciu przy wydawaniu decyzji posiadanych przez organ informacji zawartych w "Ocenie oddziaływana na środowisko" oraz "Sprawozdaniu z badań kontrolnych zanieczyszczenia gruntów i wody gruntowej substancjami ropopochodnymi z terenu (...)". Przede wszystkim, zdaniem skarżącego, określony w decyzji termin rekultywacji tj. (...) marca 2004 r. w odniesieniu do narzuconej metody jest niemożliwy do wykonania, bowiem wskazana w decyzji metoda ze swej natury jest procesem wieloletnim. Przy wydawaniu skarżonej decyzji naruszono także art. 10 kpa w zw. z art. 103 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Organ bowiem nie wezwał P. S.A. do uzgodnienia warunków przywrócenia środowiska wodnogruntowego do pożądanego stanu. W ocenie skarżącego organ przed wydaniem kwestionowanej decyzji powinien wezwać przedsiębiorcę, aby tenże wystąpił o uzgodnienie warunków przeprowadzenia rekultywacji. Jak podnosi skarga, został naruszony również przepis art. 13 ustawy z dn. 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, przewidujący możliwość ograniczenia zakresu rekultywacji tylko do działań wykluczających zagrożenie życia, zdrowia ludzi, bądź powstanie innych szkód, jak również możliwość rozprzestrzeniania się zanieczyszczenia. Ma to miejsce wówczas, gdy podmiot wykaże, że zanieczyszczenie nastąpiło przed dniem 1 września 1980 r. Zastosowanie zaś tego przepisu będzie możliwe zarówno w wypadku prowadzenia postępowania z urzędu, jak również na wniosek zainteresowanego. Nadto, jak podnosi strona skarżąca, przedmiotowa baza od wielu lat nie jest eksploatowana, zaś istniejące zanieczyszczenie jest punktowe i stabilne. W uzupełnieniu skargi, pismem z dn. (...) września 2004 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie również decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Jednocześnie ponownie wskazano, że przy wyborze metody rekultywacji, organ nie uwzględnił możliwości uzgodnienia tej metody z zainteresowanym podmiotem, do czego był zobowiązany zgodnie z art. 103 i 106 ustawy Prawo ochrony środowiska. Tym samym strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Gdyby nie naruszono w tym zakresie przepisów, możliwe byłoby wykorzystanie innych, bardziej efektywnych oraz tańszych metod rekultywacji gleby. Ponadto organ nie zbadał na ile narzucona metoda rekultywacji jest adekwatna do stwierdzonych zanieczyszczeń, których stan w ocenie skarżącego jest stabilny i punktowy. W kolejnym piśmie procesowym uzupełniającym skargę pełnomocnik skarżącego podniósł, iż w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazano szereg uchybień w uzasadnieniu tego aktu, polegających na błędnym wskazaniu faktów takich jak stwierdzony poziom zanieczyszczeń. Zarzuty te nie zostały rozważone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, czym naruszony został przepis art. 77 § 1 kpa i 107 § 3 kpa. Przede wszystkim jednak organ dopuścił się naruszenia art. 362 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. O ile bowiem dopuszczalne jest wskazanie stanu oraz zakresu do jakiego ma zostać przywrócone środowisko, poprzez odesłanie do norm wartości stężeń dopuszczalnych w glebie i ziemi, ustalonych w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z 09.09.2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi, jak również terminu wykonania tych prac, o tyleż narzucenie stronie metody przywrócenia środowiska (poprzez odesłanie do "Oceny oddziaływania"), nie znajduje oparcia w normie wskazanego art. 362. Przepis ten bowiem pozostawia uznaniu strony, nie zaś decyzjom organu, dobór właściwych środków, w szczególności metody rekultywacji gleby. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, a części zarzutów w niej podniesionych nie można odmówić racji. Podstawą prawną wydania decyzji przez organ I instancji był przepis art. 362 ust. 1 ustawy z dn. 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm.). Należy podnieść, iż normy zawarte w powołanym wyżej przepisie rozróżniają dwa rodzaje zachowań w sferze korzystania ze środowiska naturalnego przez dwie grupy podmiotów. Jedna z nich (art. 362 ust. 6) to podmioty władające powierzchnią ziemi, które nie oddziałują negatywnie na środowisko. Za władających zaś powierzchnią ziemi ustawa traktuje właściciela nieruchomości lub w wypadku ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków – podmiot ujawniony jako władający. Podmioty takie z mocy samej ustawy są obowiązane do przeprowadzenia rekultywacji powierzchni ziemi, gdy występuje jej zanieczyszczenie. Od tego obowiązku władający może zwolnić się jedynie wówczas, gdy wykaże, że zanieczyszczenie to spowodował inny wskazany podmiot. W sytuacji zatem, gdy zanieczyszczenie bezspornie dotyczy powierzchni ziemi, przede wszystkim organ winien ustalić właściciela gruntu, ewentualnie jeżeli taki wpis został poczyniony w ewidencji gruntów i budynków – osobę władającą. Sam zatem fakt posiadania tytułu własności do ziemi może stanowić podstawę nałożenia obowiązku w trybie art. 362 i bez znaczenia będzie okoliczność oddziaływania negatywnego na środowisko przez właściciela bądź braku takiego oddziaływania. Jak natomiast wynika z akt postępowanie administracyjnego, organy nie prowadziły w tym zakresie postępowania wyjaśniającego i nie ustaliły właściciela (władającego) terenu stanowiącego bazę. Ten podmiot zaś winien być w pierwszej kolejności zobowiązany do rekultywacji (art. 102 ust. 1). Nie można wykluczyć, iż P. jest władającym powierzchnią ziemi w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska, nie mniej jednak organ winien poczynić w tym zakresie ustalenia. Druga grupa objęta dyspozycją art. 362, to podmioty korzystające ze środowiska, które negatywnie na nie oddziaływają. W tym wypadku nie mają znaczenia kwestie własnościowe, lecz rodzaj i charakter prowadzonej działalności albowiem ustawa mówiąc o podmiocie korzystającym ze środowiska ma na uwadze przedsiębiorców, osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie, osoby wykonujące zawód medyczny, jednostki organizacyjne nie będące przedsiębiorcą oraz osoby fizyczne nie będące przedsiębiorcami, rolnikami, lekarzami, jednakże korzystające ze środowiska. Działalność zaś ta powoduje negatywne oddziaływanie na środowisko. Zakwalifikowanie konkretnego zachowania podmiotu jako wyczerpującego normę art. 362 ust. 1 lub art. 362 ust. 6 będzie miało w konsekwencji znaczenie dla treści decyzji wydanej na podstawie tego przepisu w części ustalenia terminu wykonania prac przywracających właściwy stan środowiska. Termin ten musi bowiem cechować realność wykonania nałożonego obowiązku. Decyzja administracyjna musi być wykonalna, w przeciwnym wypadku dotknięta jest wadą nieważności. Jeżeli zatem postępowanie dotyczy sytuacji uregulowanej w art. 362 ust. 6 tzn. władający powierzchnią ziemi ma obowiązek prowadzenia rekultywacji, wówczas organ ustalając termin winien mieć na uwadze obowiązek przeprowadzenia postępowania w trybie art. 106 tj. wystąpienia przez władającego z wnioskiem o uzgodnienie warunków i uzyskanie decyzji określającej zakres, sposób i termin zakończenia rekultywacji. Należy podzielić pogląd wyrażony w skardze, iż przepis art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska nie daje organowi administracji działającemu z urzędu w zakresie wydawania decyzji w przedmiocie ograniczenia oddziaływania na środowisko podstaw do narzucenia stronie metody jaką ma obowiązek zastosować, aby osiągnąć pożądany stan środowiska. O ile w takiej decyzji należy skreślić stan, do jakiego ma zostać przywrócone środowisko i termin wykonania obowiązku, o tyle przepis nie wskazuje, iż należy wskazać również metodę, jaka winna być zastosowana. Narzucenie zatem konkretnej metody, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, nie znajduje oparcia w omawianym przepisie i w ocenie Sądu decyzja w tym zakresie narusza prawo materialne. Nie oznacza to, jak wyżej podniesiono, iż strona ma zawsze całkowitą dowolność w wyborze metody, której zastosowanie przywróci środowisko do właściwego stanu. W ocenie Sądu decyduje o tym okoliczność, czy zanieczyszczenie dotyczy powierzchni ziemi, czy też innego elementu środowiska. W wypadku bowiem, gdy występuje zanieczyszczenie gleby lub ziemi i władający pomimo obowiązku przeprowadzenia rekultywacji wynikającego z mocy samej ustawy, nie wykonuje tych czynności, organ w trybie art. 362 ust. 1 w zw. z art. 362 ust. 6 Prawa ochrony środowiska nakłada obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego. W decyzji jednak nie narzuca metody jaką należy osiągnąć ten cel, lecz ustala stan, do jakiego ma zostać przywrócone środowisko i termin wykonania tego obowiązku. Dopiero decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 2 będzie szczegółowo określała zakres, sposób i termin zakończenia rekultywacji. W tym postępowaniu, nie zaś prowadzonym na podstawie art. 362, będzie dopuszczalne określenie metody rekultywacji, jak również terenu jaki będzie nią objęty. W sytuacji, gdy zanieczyszczenie nie dotyczy powierzchni ziemi ustawa nie wymaga, aby metoda przywrócenia środowiska została ustalona przez organ w trybie art. 106 powoływanej ustawy. Sposób przywrócenia środowiska do stanu właściwego zostanie bowiem wybrany przez podmiot zanieczyszczający to środowisko, który będzie związany jedynie wskazanym w decyzji odpowiednim stanem środowiska i terminem, w jakim tenże stan winien być osiągnięty. W konsekwencji, nie można podzielić poglądu zaprezentowanego w zaskarżonych decyzjach, iż organ wydając decyzję na podstawie art. 362 uprawniony jest do wskazania metody przywrócenia środowiska do stanu pożądanego. Wobec powyższego zarzut skargi, iż nie jest możliwe przeprowadzenie rekultywacji metodą wskazaną w "Ocenie oddziaływania" w terminie zakreślonym w decyzji jest bezprzedmiotowy. W sytuacji bowiem, gdy wskazanie metody było niedopuszczalne, nie można rozważać realności terminu prowadzenia prac. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 13 ustawy z dn. 27.07.2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.). Jednocześnie nie można podzielić poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż przepis ten znajdzie zastosowanie jedynie w postępowaniu prowadzonym na wniosek władającego powierzchnią ziemi i zmierzającym do uzgodnienia warunków rekultywacji. Zarówno wykładnia literalna, jak również celowościowa nie pozwalają na takie stwierdzenie. Przesłanką zastosowania tej normy jest wykazanie, iż zanieczyszczenie gleby nastąpiło przed 1 września 1980 r. W ocenie natomiast Sądu skarżący nie podjął nawet próby wykazania daty powstania stwierdzonych zanieczyszczeń, w szczególności, iż powstały one przed wyżej wymienionym dniem. Ograniczył się jedynie do sformułowania takiego zarzutu w odwołaniu do decyzji organu I instancji, a następnie w skardze do sądu administracyjnego. Podnoszone uchybienie organu I instancji, polegające na błędnym wskazaniu w uzasadnieniu decyzji wyników pomiarów oraz dopuszczalnych stężeń substancji ropopochodnych, wynikające z omyłki, nie miało żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. W konsekwencji bowiem stwierdzone zanieczyszczenia przekroczyły dopuszczalne normy. Uznając zatem, iż zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu I instancji naruszają prawo, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c) i 135 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 2 powołanej ustawy, natomiast pkt III wyroku znajduje oparcie w art. 152.