IV SA/Wa 687/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Anna Szymańska (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia WSA Małgorzata Miron Protokolant Agnieszka Foks-Skopińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2005 r. sprawy ze skargi J. i T. W. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę - Postanowieniem z dn. [...].03.2004 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. uzgodnił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej w L. przy ul. [...] [...]. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie w przedmiocie uzgodnienia inwestycji toczy się po raz drugi. Poprzednie rozstrzygnięcie zostało uchylone ze względu na niemożność ustalenia daty wszczęcia postępowania, co ma znaczenie dla ustalenia obowiązującej normy prawa. Obecnie brak ten został uzupełniony i możliwe jest ustalenie stanu prawnego obowiązującego w dacie złożenia wniosku. Projektowana stacja będzie usytuowana na działce nr [...]. Zgodnie z Raportem oddziaływania na środowisko, opracowanym w maju 2003 r. projektowana stacja bazowa telefonii nie będzie oddziaływać niekorzystnie na zdrowie ludzi i inne elementy środowiska naturalnego. Jedynym czynnikiem negatywnie oddziaływującym będzie elekromagnetyczne promieniowanie niejonizujące (o gęstości mocy powyżej 0,1 W/m²). Pola te będą występowały w zasięgu maksymalnym do 44,7 m w kierunku azymutu 356 º na wysokości powyżej 33,6 m n.p.t. W kierunku najbliższej zabudowy przy ul. [...] [...] obszar oddziaływania będzie ograniczony do 22,7 m na wysokości 43,7 m n.p.t. Tym samym będą występowały w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi, nad terenem działki nr [...] oraz skrzyżowaniem ul. [...] i [...]. Jako podstawę prawną Inspektor Sanitarny w uzasadnieniu wskazał rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dn. 11.08.1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ochrony przed promieniowaniem szkodliwym dla ludzi i środowiska, dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku oraz wymagań obowiązujących przy wykonywaniu pomiarów kontrolnych promieniowania. Wskutek zażalenia wniesionego przez J. i T. W. Główny Inspektor Sanitarny postanowieniem z dn. [...].07.2004 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, że pola elektromagnetyczne o wartościach przekraczających wartość dopuszczalną 0,1 W/m² określoną w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dn. 30.10.2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883) występują na wysokości powyżej 33,6 m i w zasięgu maksymalnym 44,7 m od anten na kierunkach promieniowania. Jak podniósł organ II instancji, co prawda rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dn. 11.08.1998 r., na które powołał się Wojewódzki Inspektor Sanitarny utraciło moc z dniem 30.06.2003 r., jednakże wartość dopuszczalna gęstości mocy nie zmieniła się. W decyzji organu I instancji zostały omówione jedynie dwa azymuty, bowiem jeden z nich wyznacza kierunek, w którym będzie występował maksymalny zasięg pola elektromagnetycznego o poziomach przekraczających dopuszczalną wartość, natomiast drugi omówiono ze względu na jego zasięg w stosunku do najbliższej zabudowy mieszkaniowej. Przy czym obszar ponadnormatywnego oddziaływania na tereny zabudowane nie będzie wykraczał poza obręb działki, na której będzie usytuowana planowana inwestycja. Nie jest również możliwe nakładanie się pól oddziaływania planowanej stacji z już istniejącymi, bowiem sąsiednie stacje oddalone są o ok. 500 m od projektowanej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik J. i T. małż. W. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak również poprzedzającego go postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 1 ust. 3 ustawy z dn. 14.03.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 37 tej ustawy, poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja nie stanowi zagrożenia dla zdrowia ludzkiego. Postanowienie organu I instancji zostało wydane na podstawie nie obowiązującego w tej dacie aktu prawnego, a Główny Inspektor Sanitarny utrzymując je w mocy pozostawił w obrocie prawnym takie wadliwe orzeczenie. Organy naruszyły art. 77 § 1 oraz 7 i 8 kpa poprzez zaniechanie przez organ I instancji wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i oparcia się jedynie na raporcie przedstawionym przez inwestora. Nie został powołany biegły lekarz, który oceniłby potencjalne oddziaływanie pól elektromagnetycznych na zdrowie zamieszkujących teren ludzi. W obszernym uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że rozporządzenie, na które powołał się organ I instancji utraciło moc z dniem 01.07.2003 r. Uchylony akt został zastąpiony rozporządzeniem Ministra Środowiska z dn. 30.10.2003 r., które weszło w życie z dniem 29.11.2003 r. W dacie zatem orzekania przez Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego podstawą rozstrzygnięcia winien być Raport oddziaływania na środowisko, sporządzony w oparciu o aktualny stan prawny tzn. nowe rozporządzenie z dn. 30.10.2003 r. W ocenie skarżącego Wojewódzki Inspektor Sanitarny oparł się wyłącznie na Raporcie, który stanowi jedynie opinię prywatną i nie korzysta z waloru "ekspertyzy biegłego jako dowodu" w rozumieniu kpa. Organ ten dał w całości wiarę zawartym tamże danym, nie wskazując podstaw takiego stanu rzeczy. Tymczasem rzeczoznawca sporządzający raport nie miał kompetencji, aby wypowiadać się w przedmiocie potencjalnego wpływu promieniowania na zdrowie ludzkie. Nie posiada bowiem wiedzy specjalistycznej z zakresu medycyny. Tym samym w ocenie skarżącego organy obydwu instancji powinny wziąć pod uwagę możliwość powołania biegłego z zakresu medycyny radiologicznej, stosownie do art. 84 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ stwierdził, iż pola elektromagnetyczne są ograniczone do takich poziomów, które na podstawie aktualnego stanu wiedzy są uznawane za nieszkodliwe. Inspektor przyznał, iż powołane przez organ I instancji rozporządzenie z dn. 11.08.1998 r. utraciło moc z dniem 30.06.2003 r., jednakże jak zostało to wyjaśnione przy rozpoznawaniu zażalenia dopuszczalna gęstość mocy nie zmieniła się i jest określona w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Zatem norma prawna, na której oparł się organ I instancji istniała w chwili wydawania postanowienia, niezależnie od błędnego powołania podstawy prawnej. Odnośnie oparcia się przez organy jedynie na Raporcie, Inspektor stwierdził, że jeśli raport nie budzi żadnych zastrzeżeń, nie ma powodu, aby go kwestionować i sporządzać inne opracowania w tym przedmiocie. Art. 84 § 1 kpa nie nakazuje powołania biegłego, lecz jedynie uprawnia organ do zasięgnięcia opinii biegłego, w niniejszym wypadku pracownicy PIS posiadają stosowną wiedzę i nie ma potrzeby powoływania biegłego do każdej z wielu tego rodzaju spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Stosownie do art. 1 ustawy z dn. 25.07.2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest realizowana pod względem zgodności z prawem. Mając powyższe kryterium na uwadze Sąd uznał, iż kontrolowana decyzja Państwowego Inspektora Sanitarnego jest prawidłowa. Nie można odmówić trafności zarzutu zawartego zarówno w zażaleniu, jak również skardze, iż rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dn. 11.08.1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ochrony przed promieniowaniem szkodliwym dla ludzi i środowiska, dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku i wymagań obowiązujących przy wykonywaniu pomiarów kontrolnych promieniowania, z mocy art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) utraciło moc z dniem 30 czerwca 2003 r. Tym samym w dacie wydawania przez organ I instancji tj. w dniu 29.03.2004 r. rozporządzenie to już nie obowiązywało. Nowe natomiast rozporządzenie, które weszło w życie z dniem 29 listopada 2003 r. nie zawiera żadnych przepisów o charakterze normy intertemporalnej, nakazującej stosowanie przepisów dotychczasowych w wypadku wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod rządami poprzedniego rozporządzenia. Wobec powyższego Wojewódzki Inspektor Sanitarny wadliwie wskazał w uzasadnieniu swojego postanowienia jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przepisy rozporządzenia z dnia 11.08.1998 r. Nie mniej jednak, jak podniósł organ II instancji utrzymując w mocy postanowienie zawierające takie uchybienie, dopuszczalna gęstość mocy pól elektromagnetycznych nie zmieniła się i zarówno w poprzednio, jak i w obecnie obowiązującym akcie wykonawczym wynosi 0,1 W/m²( tabela 2 Załącznika Nr 1 do powołanego rozporządzenia). Nie można wobec powyższego uznać, iż organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Niezależnie bowiem od wadliwego powołania podstawy prawnej, graniczna wartość gęstości mocy pozostała niezmieniona, co oznacza, iż nie miała taka wadliwość żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Nie można także przyjąć, iż organy orzekły bez podstawy prawnej. W chwili wydawania postanowienia istniała norma prawna, aczkolwiek przywołany w uzasadnieniu akt prawny, w którym taka norma miałaby się zawierać, już nie obowiązywał. Nie mniej jednak obowiązywało już nowe rozporządzenie, przewidujące taką regulację. Nie zasługuje na uwzględnienie następny zarzut skargi tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na oparciu się jedynie na Raporcie i zaniechaniu powołania biegłego do spraw medycyny radiologicznej. Otóż raport oddziaływania na środowisko jest dokumentem przewidzianym ustawą z dn. 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska. Ustawa przewiduje wydawanie postanowień przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej na podstawie raportu, jeżeli jest on wymagany z mocy przepisów lub obowiązek jego sporządzenia zostanie stwierdzony przez właściwy organ. Jeżeli raport nie budzi zastrzeżeń, nie zawiera nieścisłości, nieprawidłowości, nie ma podstaw, aby odmówić mu waloru wiarygodności i przyjąć za podstawę ustaleń faktycznych. Raport taki może być sporządzony na zlecenie inwestora, bowiem taką możliwość przewidują przepisy powołanej ustawy Prawo ochrony środowiska. Nie oznacza to jednak, iż z tego powodu jest on obarczony wadliwością lub wprost stronniczością. Nie powołanie natomiast biegłego z zakresu medycyny na okoliczność ewentualnego oddziaływania pól elektromagnetycznych na zdrowie ludzkie nie może stanowić o uchybieniu przez organ przepisom postępowania, a to 77 § 1 kpa, art. 7, 8 art. 84 § 1 kpa. Przede wszystkim jak trafnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę (bowiem na tym etapie został podniesiony powyższy zarzut) organ administracji może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. W tego rodzaju sprawach, jak uzgodnienie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, często rozstrzyganej przez organy inspekcji sanitarnej, pracownicy posiadają niezbędną w tym zakresie wiedzę. Nie było zatem konieczne z urzędu korzystanie z pomocy biegłego, zaś taki wniosek nie został zgłoszony w toku postępowania administracyjnego przez stronę. Zaskarżone postanowienie, wbrew twierdzeniom skargi, zawiera uzasadnienie faktyczne. Nie jest ono co prawda nazbyt obszerne, jednakże wyjaśnia wszystkie istotne w sprawie okoliczności. Ustosunkowuje się także do wniosków i zarzutów zawartych w zażaleniu wniesionym przez skarżących od aktu wydanego przez organ I instancji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na zasadzie art. 151 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak na wstępie.