II OSK 892/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Zygmunt Niewiadomski Sędziowie Jerzy Bujko (spr.) Zdzisław Kostka Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 313/04 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Decyzją z dnia 1 marca 1999 r. Starosta Powiatu Warszawskiego, zatwierdził projekt budowlany i wydał Spółce z o.o. "B." z siedzibą w W. oraz A. i M. D., pozwolenie na budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem w podpiwniczeniu, przy ul. K. w W. Od decyzji tej postępowanie odwoławcze zostało zainicjowane odwołaniem obecnie nieżyjącej A. L. Wojewoda Warszawski uznał, że odwołanie to wpłynęło w terminie i jest uzasadnione i decyzją z dnia 10 grudnia 1999 r. nr [...], uchylił wskazaną wyżej decyzję Starosty Powiatu Warszawskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Na skutek złożenia przez inwestorów wniosku o stwierdzenie nieważności postępowania odwoławczego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 11 IV 2000 r., utrzymaną następnie w mocy przez decyzję tegoż organu z dnia 7 IX 2000 r., stwierdził nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 XII 1999 r. Zdaniem organu nadzoru, decyzja odwoławcza rażąco naruszyła prawo, bowiem Wojewoda rozpatrzył merytorycznie i uwzględnił wniesione po terminie odwołanie A. L. Organ ustalił, że decyzja Starosty Warszawskiego z 1 III 1999 r. została wydana adresatce za pośrednictwem poczty za zwrotnym poświadczeniem odbioru i nie została przez nią odebrana, mimo dwukrotnego powiadomienia jej o złożeniu przesyłki w placówce pocztowej. Było to skuteczne doręczenie w postaci tzw. "doręczenia zastępczego", przewidzianego w art. 44 k.p.a. i od daty tak ustalonego doręczenia biegł ustawowy termin do wniesienia odwołania. Organ I instancji doręczył następnie, w dniu 24 IV 1999 r. przesyłkę do rąk adresatki i to doręczenie mylnie uznano za początkową datę terminu do wniesienia odwołania. W następstwie tego doszło do rozpatrzenia odwołania od prawomocnej i ostatecznej decyzji organu I instancji, co stanowiło rażące naruszenie prawa. Wymienione decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zostały uchylone na skutek uwzględnienia wniesionej od nich skargi przez J. T., córkę zmarłej A. L. – wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2003 r. sygn. IV SA 865/03. W motywach tego orzeczenia Sąd wskazał na niewyjaśnienie szeregu kwestii związanych z ustaleniem prawidłowości doręczenia decyzji organu I instancji. Sąd wskazał w szczególności na brak w aktach oryginalnego dowodu doręczenia tej decyzji A. L. oraz zwrócił uwagę na niewyjaśnienie, dlaczego na decyzji oraz w aktach znajdowały się adnotacje o wniesieniu odwołania w terminie, kto zamieścił adnotację, iż nie będzie odwoływał się od decyzji pierwszoinstancyjnej oraz w jakich okolicznościach decyzję tę zaopatrzono w klauzulę wykonalności. W postępowaniu nieważnościowym doszło do naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., co uzasadnia uchylenie wydanych w tym postępowaniu decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Po kolejnym rozpoznaniu sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 12 listopada 2003 r., utrzymaną następnie w mocy przez decyzję z [...] lutego 2004 r., ponownie stwierdził nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 grudnia 1999 r. Nr [...], z powodu wydania jej na skutek wniesionego po terminie odwołania A. L. Organ ustalił, iż decyzja organu I instancji była dwukrotnie awizowana w dniach 15 i 24 marca 1999 r. i nie została odebrana przez adresatkę, a listonosz stwierdził, iż mieszkanie jej było zamknięte. W ten sposób doszło do skutecznego doręczenia A. L. tej decyzji na zasadzie tzw. "doręczenia zastępczego", wymienionego w art. 43 i 44 k.p.a. Późniejsze doręczenie tej decyzji do rąk własnych adresatki, co nastąpiło w dniu 24 IV1999 r. było pozbawione prawnego znaczenia i nie mogło stanowić podstawy do liczenia początkowego dnia terminu do wniesienia odwołania. Organ wskazał prawdopodobnie przyczyny uznania przez organy, iż odwołanie A. L. wpłynęło w terminie oraz powody, dla których decyzję zaopatrzono w klauzulę wykonalności z dnia 27 IV 1999 r. Na wymienione ostatnio decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, J. T. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ponawiając w niej własne argumenty podnoszone we wcześniejszych pismach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 31 marca 2005 r. (sygn. VII SA/Wa 313/04) skargę tę oddalił. Sąd I instancji stwierdził, iż ponownie rozpoznając sprawę w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób należyty wyjaśnił i ustalił stan faktyczny sprawy związany z uzyskaniem przez decyzję Starosty Powiatu Warszawskiego z dnia 1 III 1999 r. cechy ostateczności, w tym kwestii wskazanych w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 9 VI 2003 r. Wyjaśnienia te, zdaniem Sądu, były wystarczające do zakończenia sprawy i stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 XII 1999 r. z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wskazał, iż do akt administracyjnych zostały załączone oryginały zwrotnego poświadczenia odbioru przez A. L. decyzji organu I instancji. Są to urzędowe dokumenty, stwierdzające, iż doręczenie decyzji nastąpiło, w sposób przewidziany prawem w art. 43 i 44 k.p.a., a termin do wniesienia odwołania od tej decyzji upłynął z dniem 31 III 1999 r. W tej sytuacji rozpoznanie odwołania rażąco naruszyło przepisy art. 129 § 2 w związku z art. 16 § 1 k.p.a. Sąd wskazał, iż postępowanie nadzorcze toczyło się wokół wady polegającej na wzruszeniu ostatecznej decyzji Starosty przez decyzję Wojewody, wydaną w następstwie rozpoznania pisma nazwanego odwołaniem, które nie mogło jednak skutecznie wszcząć postępowania odwoławczego. Fakt, że organy w zwykłym postępowaniu popełniły błędy procesowe jest o tyle bez znaczenia, że postępowanie odwoławcze – wobec braku terminowo wniesionego odwołania – w ogóle nie mogło toczyć się. Za nieistotne uchybienie Sąd I instancji uznał pomyłkowe wpisanie jako nazwiska adresatki "Li." zamiast "L.", skoro przyczyną niepodjęcia przesyłki nie był ten błąd, lecz nieobecność adresatki w jej stałym miejscu zamieszkania. Od wymienionego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J. T. wniosła skargę kasacyjną. Zarzuciła w niej naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść zaskarżonego wyroku, to jest: - art. 99 ustawy z 30 VIII 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), polegające na rozpatrzeniu sprawy z pominięciem oceny prawnej ,zawartej w wyroku NSA z dnia 9 VI 2003 r., sygn. akt IV SA 865/03; - art. 44 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. przez przyjęcie, iż pomimo błędnego wskazania na zwrotnym poświadczeniu odbioru nazwiska odbiorcy przesyłki, doręczenie "zastępcze" jest skuteczne; - przepisu art. 141 § 4 ustawy z 30 VIII 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzutów skarżącej, co do braku realizacji wskazań zawartych w wyroku NSA z dnia 9 VI 2003 r. jak również brak wyjaśnienia "pomyłek i fałszerstw", o których mowa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, związanych z doręczeniem A. L. decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy G.J.N.B. nie wyjaśnił szeregu kwestii wskazanych szczegółowo wyrokiem NSA z 9 VI 2003 r. W związku z tym, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione. Uchylając wcześniejsze decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Naczelny Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 VI 2003 r., wskazał na niewyjaśnienie szeregu kwestii związanych z doręczeniem decyzji Starosty Powiatu Warszawskiego z 1 III 1999 r. A. L. oraz prawidłowością ustalenia terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. Jednocześnie nakazał wyjaśnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy, szczegółowo wykazanie wątpliwości związane z ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Wyrok ten zawierał więc zwięzłą ocenę prawną, sprowadzającą się do stwierdzenia o niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy oraz szczegółowe wskazanie co do dalszego postępowania. Ustawodawca odróżnił zarówno w obowiązującej do dnia 31 XII 2003 r. ustawie z 11 V 1995 r. o NSA (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm. – patrz art. 30) jak i w obecnie obowiązującej ustawie z 30 VIII 2002 r. – P.p.s.a. (art. 153), wyrażone w uzasadnieniach wyroków uchylających decyzje, do ponownego rozpoznania oceny prawne i wskazania co do dalszego postępowania. Zgodnie zaś z art. 99 ustawy z 30 VIII 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), ocena prawna wyrażona w wydanych przed dniem 1 I 2004 r. orzeczeniach NSA ,z zastrzeżeniem art. 100 – wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Takie związanie oceną prawną nie pozwala ani Sądowi, ani organom, dokonać odmiennej oceny od wyrażonej w wyroku NSA. Wbrew zarzutowi ze skargi kasacyjnej należy jednak stwierdzić, iż zarówno organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy, jak i WSA w Warszawie, nie dokonały żadnej odmiennej oceny prawnej od wyrażonej w wyroku WSA z dnia 9 VI 2003 r., a nadto uwzględniły szczegółowe wskazania co do dalszego postępowania. W ten sposób zostały wyjaśnione szczegółowe kwestie związane z doręczeniem A. L. pozwolenia na budowę wydanego w dniu 1 III 1999 r., a także wątpliwości związane z mylnym uznaniem za prawidłowe doręczenia tej decyzji dokonanego w dniu 24 IV 1999 r., pomyłkami organów obu instancji, związanymi z uznawaniem tej decyzji za nieprawomocną, a także wszystkie inne kwestie zauważone i wskazane w uzasadnieniu wyroku NSA z 9 VI 2003 r. Sąd podzielił też trafne stanowisko organu prowadzącego postępowanie nieważnościowe co do skuteczności doręczenia poprzedniczce prawnej skarżącej, decyzji Starosty Powiatu Warszawskiego w formie tzw. "doręczenia zastępczego". Trafny jest pogląd organów i Sądu I instancji, iż drobna pomyłka w brzmieniu nazwiska strony nie miała żadnego znaczenia dla skutecznego doręczenia pisma w trybie określonym art. 43 i 44 k.p.a., gdyż powodem nieodebrania przesyłki przez adresatkę nie był ten błąd, lecz nieobecność jej w stałym miejscu zamieszkania. Nie można więc uznać, iż WSA w prowadzonym postępowaniu naruszył przepisy art. 44 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności "poprzez pominięcie i brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzutów skarżącej, co do braku realizacji wskazań zawartych w wyroku NSA z 9 VI 2003 r." Wyrok ten wyjaśnił bowiem wszystkie wątpliwości związane z doręczeniem decyzji z 1 III 1999 r. A. L. oraz prawdopodobne przyczyny sprzecznych stanowisk organów administracyjnych, co do faktu i daty uprawomocnienia się tej decyzji. Skarżąca nie wykazała w postępowaniu przed sądem I instancji, żadnych konkretnych faktów istotnych dla wyniku sprawy, a niewyjaśnionych w postępowaniu administracyjnym. Nie mogło więc budzić żadnych wątpliwości, że wobec doręczenie A. L. decyzji w marcu 1999 r. i zaskarżenia jej odwołaniem w maju 1999 r., odwołanie to zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu. Z powyższych względów skarga kasacyjna jako nieuzasadniona, podlega oddaleniu (art. 184 ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. – P.p.s.a.).