VII SA/Wa 298/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Asesor WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Rafał Kubik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2005 r. sprawy ze skargi Zarządu [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji stwierdzającej nieważność decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] września 2003 r., II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] maja 2003 r., Nr [...], znak: [...] umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych prowadzonych w Zespole Szkół Nr [...]1, położonym przy ul. [...] we [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...] decyzją z dnia [...] września 2003 r., Nr [...], znak: [...], po wszczęciu z urzędu i przeprowadzeniu postępowania nadzorczego, stwierdził nieważność wymienionej decyzji z powodu rażącego naruszenia przez nią prawa. Zdaniem wojewody, rażące naruszenie prawa polegało na tym, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nie przeprowadził postępowania w tej sprawie w sposób właściwy i pomimo wskazania wielu nieprawidłowości procesu budowlanego przez wykonawcę robót (nie uznanego za stronę tego postępowania), nie wziął ich pod uwagę z urzędu, i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Odwołanie od tej decyzji złożył Zarząd Inwestycji Miejskich we [...], inwestor, wskazując na brak podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2003 r., znak: [...], uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] i umorzył postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazując na brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o zawartą w uzasadnieniu decyzji WINB argumentację oraz podkreślając nietrafność zarzutów wykonawcy robót w zakresie prowadzonych robót budowlanych. Przedsiębiorstwo Robót Budowlanych [...] (wykonawca robót) złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na tę decyzję, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaś na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) uchylił swoją decyzję w części dotyczącej umorzenia postępowania I instancji i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ uznał, że rozpoznając sprawę zakończoną zaskarżoną decyzją nie miał podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego z powołaniem się na bezprzedmiotowość postępowania w sprawie, gdyż organy stopnia wyższego są upoważnione i zobowiązane do kontroli działań podległych sobie organów. Badana w trybie nadzoru decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2003 r., podlegała, co do zasady, kontroli, nie istniały zatem podstawy umorzenia postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowej. Zdaniem organu wadliwość uzasadnienia decyzji może prowadzić do jej uchylenia, ale nie do umorzenia postępowania administracyjnego. Jeżeli dochodzi do badania sprawy co do jej istoty, to stwierdzenie braku przesłanek do stwierdzenia nieważności badanej w trybie nadzoru decyzji skutkować może wyłącznie decyzją odmawiającą stwierdzenia jej nieważności, natomiast brak wystarczających przesłanek do merytorycznego rozpoznania sprawy winien skutkować przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skoro zaś decyzja z dnia [...] października 2003 r., znak: [...] w części dotyczącej umorzenia postępowania zapadła z naruszeniem znajdującego się u jej podstaw przepisu art. 138 § l pkt 2 k.p.a. należało ją w tej części uchylić. Na tę decyzję z kolei skargę złożył Zarząd Inwestycji Miejskich we [...] ponawiając argumenty przytaczane we wcześniejszych pismach, organ zaś w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w decyzjach. Sprawa niniejsza na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, gdyż zgodnie z treścią tego przepisu sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargę należało uwzględnić, lecz z przyczyn innych niż w niej podane. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie podziela wywodu prawnego przeprowadzonego w zaskarżonej decyzji, a dotyczącego możliwości organu drugoinstancyjnego w zakresie objętym dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten bowiem stanowi dla organu II instancji również podstawę do orzeczenia kasacyjnego (uchylenia decyzji I instancji i umorzenia postępowania), jeżeli organ II instancji stwierdzi, że bezprzedmiotowość albo wystąpiła w toku postępowania, albo też postępowanie było bezprzedmiotowe od samego początku. W sprawie nadzorczej, będącej przedmiotem kontroli Sądu, stan taki właśnie istniał, gdyż postępowanie nadzorcze, wszczęte z urzędu było bezprzedmiotowe od samego początku. Bezprzedmiotowość objawiała się w tym, że nie istniała ani podstawa ani potrzeba wszczynania z urzędu takiego postępowania. Jest rzeczą oczywistą, iż organy wyższego stopnia posiadają kompetencję do wszczynania i prowadzenia postępowań nadzorczych, i w tym względzie podzielić należy poglądy Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nie oznacza to jednak, że istnieje uznaniowość w zakresie wszczęcia i prowadzenia takiego postępowania. Jest przeciwnie. Nie ma podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania nadzorczego z urzędu, jeżeli decyzja będąca przedmiotem takiego postępowania nie jest dotknięta którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej mówiąc, organ wyższego stopnia nie może wszcząć z urzędu postępowania celem zbadania czy przesłanka taka występuje, jeżeli w analizie poprzedzającej czynność procesową (zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania) nie zostało uprawdopodobnione wystąpienie przesłanki nieważnościowej, a okoliczność ta nie została następnie skonkretyzowana i ujawniona w zawiadomieniu stron. Wszczęcie i przeprowadzenie postępowania administracyjnego służy wydaniu decyzji administracyjnej, jest zatem aktem istotnym prawnie, zarówno dla stron jak i organów administracji publicznej. Szczególne zaś znaczenie ma wszczęcie postępowania w celu stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej kształtującej prawa i obowiązki stron, korzystającej z ochrony właściwej dla trwałości oraz pewności obrotu prawnego. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tyle sama decyzja, lecz zbadanie czy decyzja ta nie jest dotknięta którąś z kwalifikowanych wad powodujących nieważność aktu administracyjnego. Bezprzedmiotowe może zatem się okazać postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli organ w analizie wstępnej poprzedzającej jego wszczęcie, nie wskaże konkretnej przesłanki, rzeczywiście odpowiadającej jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w przepisach szczególnych. Jedynie taka przesłanka stanowić może materialnoprawną podstawę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zadaniem organu nadzoru w prawidłowo wszczętym postępowaniu jest zaś wykazanie istnienia lub nieistnienia takiej przesłanki jako wady tkwiącej w decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie organ nadzoru nie prowadził w postępowaniu nieważnościowym badania legalności decyzji tj. przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., lecz w istocie badał decyzję umarzającą postępowanie pod kątem ustalenia celowości umorzenia postępowania. Pomimo przywołania przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2, organ w rzeczywistości zarzucał wady postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Zarówno wszczęcie, jak i przeprowadzenie takiego postępowania nadzorczego, jako postępowania mającego na celu stwierdzenie nieważności decyzji umarzającej postępowanie zwykłe, chociaż prowadzonego w istocie jako postępowanie oceniające celowość wydania decyzji o umorzeniu, było bezprzedmiotowe w tym znaczeniu, iż nie prowadziło do stwierdzenia nieważności tej decyzji w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a zmierzało do wykazania wad proceduralnych tkwiących w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Tymczasem takie wady postępowania administracyjnego, po jego zakończeniu decyzją ostateczną, mogą być wprawdzie kwestionowane, lecz w trybie wznowienia postępowania, a nie w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Dotyczy to zarówno decyzji kończących sprawę merytorycznie co do istoty, jak i spraw kończonych w inny sposób (art. 104 § 2 k.p.a.). Nie stoi na przeszkodzie ewentualnemu wznowieniu postępowania zwykłego zakończenie go decyzją umarzającą, jeżeli ujawniłyby się następnie przesłanki uzasadniające wznowienie takiego postępowania. Umorzenie postępowania wszczętego przez organy nadzoru budowlanego nie stoi też na przeszkodzie wszczęciu nowego odrębnego postępowania, jeżeli ujawniłyby się inne przyczyny interwencji organów nadzoru budowlanego niż te, które były przedmiotem poprzedniego, umorzonego postępowania. Jednakże kompetencje organów wyższego stopnia nie są w takim przypadku nieograniczone, gdyż do wznowienia postępowania przez organ wyższego stopnia może dojść jedynie wobec wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 150 § 2 k.p.a. Ze względu zaś na określenie kompetencji rzeczowej w rozdziale 8 Prawa budowlanego, wszczęcie postępowania zwykłego należy do organu I instancji, a nie organu wyższego stopnia. W każdym jednak przypadku organ będzie zobowiązany do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego, jeśli zażąda tego prokurator (art. 182 k.p.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy nie istniały jednak obiektywne przyczyny do wszczynania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o umorzeniu postępowania, skoro nie uprawdopodobniono, ani nie wskazano przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., a zamiarem organów wyższego stopnia było w istocie zakwestionowanie poprawności postępowania prowadzącego do umorzenia postępowania. Kwestią odrębną, której organy nadzoru nie rozważyły, a która może okazać się istotna w ponowionym postępowaniu administracyjnym, jest legitymacja wykonawcy robót do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji umarzającej postępowanie, w którym to postępowaniu podmiot ten nie został uznany za stronę. Wykazane wyżej uchybienia uzasadniają w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji wydanej w trybie art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) oraz decyzji obu instancji, jako że wskazane uchybienia dotyczą wymienionych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 wymienionej ustawy Zarządzenie Odpis niniejszego wyroku wraz z uzasadnieniem doręczyć skarżącemu i stronom wezwanym na rozprawę wraz z pouczeniem o przysługującej skardze kasacyjnej oraz prawie pomocy, a w razie niewniesienia kasacji przesłać organowi wraz z aktami administracyjnymi sprawy.