II OSK 895/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Zygmunt Niewiadomski Sędziowie Jerzy Bujko Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Towarzystwa O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 29/05 w sprawie ze skargi Towarzystwa O. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok 2. przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz Towarzystwa O. kwotę 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 31 marca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Towarzystwa O. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2004 r. przedstawiając w uzasadnieniu następujący stan sprawy. Starosta W. (w oryginale S., lecz jest to oczywista omyłka) decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r., wydaną na podstawie art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 1, art. 53 ust. 1, art. 55 ust. 1 i art. 66 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne w punkcie pierwszym udzielił pozwolenia wodnoprawnego spółce z o.o. S. w W. na pobór piasku z Wisły oraz w punkcie drugim zezwolił na składowanie piasku w międzywalu na lewym brzegu Wisły. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] maja 2002 r., po rozpatrzeniu odwołania Towarzystwa O., w punkcie pierwszym uchylił decyzję Starosty i w punkcie drugim odmówił spółce z o.o. S. w W. pozwolenia wodnoprawnego na pobór piasku z Wisły. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Minister Środowiska decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2002 r., a decyzją z dnia [...] września 2004 r., po rozpatrzeniu wniosku Towarzystwa O. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister Środowiska podał, że Wojewoda Mazowiecki jako organ drugiej instancji miał prawo uchylić punkt pierwszy decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2001 r., dotyczący pozwolenia na pobór piasku z koryta rzeki i w tym zakresie przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, natomiast punkt drugi tej decyzji Wojewoda powinien był uchylić i w tym zakresie umorzyć postępowanie Starosty, ponieważ organem właściwym, w myśl art. 140 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne do wydania pozwolenia wodnoprawnego na składowanie piasku na terenie międzywala jest wojewoda, a nie starosta. W ocenie Minstra Środowiska Wojewoda dopuścił się rażącego naruszenia zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. i z tej przyczyny należało stwierdzić nieważność decyzji z dnia [...] maja 2002 r. w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Towarzystwo O. podniosło, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Zarzucono, że Minister Środowiska w uzasadnieniu tej decyzji w ogóle nie odniósł się do podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu, że decyzja tegoż organu z dnia [...] lipca 2002 r. została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 oraz art. 61 § 4 k.p.a., bowiem nie powiadomiono Towarzystwa o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2002 r., co uniemożliwiło mu wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak również zgłoszenia żądań. Ponadto, zdaniem strony skarżącej, zaskarżona decyzja jest sprzeczna z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż wbrew poglądowi organu nadzoru, Wojewoda Mazowiecki, jako organ drugiej instancji, uprawniony był do uchylenia w całości wydanego przez organ pierwszej instancji pozwolenia wodnoprawnego w zakresie poboru piasku z dna rzeki i jednoczesnego orzeczenia odmowy udzielenia pozwolenia dla tego poboru z uwagi na ograniczenia wynikające z obowiązującej wówczas ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że decyzji tej nie można zarzucić naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, chociaż nie wszystkie argumenty zawarte w jej uzasadnieniu decyzji można uznać za trafne. Sąd zgodził się ze stanowiskiem Ministra Środowiska, że poddana kontroli w trybie nadzoru decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2002 r. jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewoda Mazowiecki w decyzji tej jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał przepis art. 138 § 1 k.p.a., który zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, zdaniem Sądu, że organ odwoławczy jest uprawniony jedynie do wydania rozstrzygnięcia o sentencji takiej jak wymieniona we wskazanym przepisie, czyli albo utrzymuje w mocy zaskarżony akt (art. 138 § 1 pkt 1) albo uchyla go i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając umarza postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2) albo umarza postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3). Nadto stosownie do treści art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może jeszcze uchylić zaskarżony akt w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, o ile rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W świetle powyższego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, Wojewoda Mazowiecki, jako organ drugiej instancji, po stwierdzeniu, iż decyzja Starosty Powiatu W. z dnia [...] grudnia 2001 r. jest wadliwa, powinien był na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 uchylić punkt pierwszy tej decyzji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, a więc odmówić spółce z o.o. S. w W. udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na pobór piasku z Wisły. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko strony skarżącej, iż błędny jest pogląd organu nadzoru, iż Wojewoda powinien był uchylić punkt pierwszy decyzji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Staroście Powiatu W. Tego rodzaju rozstrzygnięcie organ odwoławczy mógł wydać na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji powyższy błąd organu nadzoru (w oryginale organu odwoławczego, co jednakże jest oczywistą omyłką) nie miał wpływu na wynik sprawy, z tego względu, iż badana w trybie nadzoru decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2002 r. jest decyzją ułomną, gdyż zawarte w jej osnowie rozstrzygnięcie jest niepełne. W wymienionej decyzji organ odwoławczy nie zawarł rozstrzygnięcia co do punktu drugiego decyzji pierwszej instancji dotyczącego udzielenia zezwolenia S. Sp. z o.o. w W. na składowanie piasku w międzywalu. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skoro wedle art. 140 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne organem właściwym do wydana pozwolenia wodnoprawnego na składowanie piasku w międzywalu jest wojewoda, a nie starosta, to trafnie stwierdził organ nadzoru, iż Wojewoda powinien był w tym zakresie decyzję uchylić i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji. W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji uznał, że pomimo błędnego stwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a., poddane kontroli Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie organu nadzoru stwierdzające nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2002 r. należało uznać za prawidłowe, gdyż niewątpliwie decyzja ta jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji uznał też, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 10 § 1 i art. 64 § 1 k.p.a. albowiem z akt sprawy wynika, iż skarżącemu zapewniono czynny udział w postępowaniu przed organem nadzoru na etapie postępowania drugoinstancyjnego. W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżące Towarzystwo O. zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 1, art. 3, art. 134 i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadniając zarzuty skargi podniesiono, że Sąd pierwszej instancji, podzielając stanowisko Ministra Środowiska, że decyzja Wojewody jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie wskazał wyraźnie, która z nich znalazła zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, mimo że w uzasadnieniu wyroku używa się zwrotu "rażące naruszenie prawa" nie przywołuje się w tym względzie odpowiednich okoliczności. Jako zaskakującą oceniono w skardze kasacyjnej konkluzję wywodów dotyczących "niepełności" i "ułomności" decyzji Wojewody oraz art. 138 k.p.a., gdyż Sąd pierwszej instancji z jednej strony uznaje racje strony skarżącej i za błędny uznaje pogląd organu nadzoru, z drugiej zaś strony nie powołując się na konkretną przesłankę prawną powodującą bezwzględną nieważność decyzji administracyjnej, czy też nie wykazując jednoznacznie, że taka przesłanka zaszła, oddala skargę na decyzję organu nadzoru stwierdzającą nieważność decyzji. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w ten sposób Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wypełnił należycie dyspozycji art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 k.p.a., nie wykazując dostatecznie, iż zaistniały powody przewidziane w tych przepisach do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2002 r. Stwierdzenie bowiem nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego, bez bliższych wyjaśnień szczegółowo motywujących wyrok, a przede wszystkim wskazań, co do dalszego postępowania i ustalających możliwość właściwego rozstrzygnięcia przez organy administracji, stwarzają - przynajmniej w tym zakresie - stan niepewności prawnej zwłaszcza, kiedy w uzasadnieniu wyroku Sąd konkluduje, że błąd organu odwoławczego nie miał wpływu na wynik sprawy z tego względu, iż decyzja Wojewody Mazowieckiego jest decyzją ułomną, gdyż zawarte w jej osnowie rozstrzygniecie jest niepełne. W tym stanie rzeczy, zdaniem autora skargi kasacyjnej "trudno zgodzić się, że Wojewódzki Sąd Administracyjny postąpił zgodnie z art. 135 k.p.a. to jest, że zastosował przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Albowiem nawet przyjmując, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2002 r., ze względu na swoje uchybienia wymagała wyeliminowania z obrotu prawnego, to nie zmienia to faktu, że decyzja Starosty Powiatu W. z dnia [...] grudnia 2001 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości i z rażącym naruszeniem prawa, co powinno spowodować jej uchylenie przez organ odwoławczy bądź stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a." W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono też, że mimo skomplikowania "materii prawnej" związanej ze sprawą i "zawiłego" przebiegu postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny jednym zdaniem skwitował podniesiony w skardze zarzut o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzono, że poczynione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zastrzeżenia na tle tego przepisu nie mogą być użyte na niekorzyść skarżącego. Po pierwsze przywołana została tylko dyspozycja zawarta w § 1 art. 134 bez zwrócenia uwagi na treść § 2 tegoż artykułu, w którym wyraźnie stanowi się, że sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Po drugie, w przekonaniu skarżącego, dyspozycja przepisu art. 134 § 1 omawianej ustawy pozwala sądowi administracyjnemu na sądową kontrolę w granicach szerszych niż wynikałoby z zarzutów i wniosków przedstawionych w skardze, nie pozwala natomiast na zawężenie kontroli sądowej, w szczególności gdyby to miało prowadzić do wydania wyroku niekorzystnego dla skarżącego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej wykazane uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, albowiem zaraz po powołaniu się na uprawnienia wynikające z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził, że zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, chociaż nie podziela niektórych argumentów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd nie rozpatrzył wniesionej skargi wnikliwie i wyczerpująco. W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone (art. 174 i 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wskazanie naruszonych przepisów następuje poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane. W niniejszej sprawie m.in. zarzucono naruszenie art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiedziono, że Sąd pierwszej instancji nie wykazał jednoznacznie, że zaszła przesłanka nieważności decyzji. Tak określona podstawa skargi kasacyjnej jest zasadna. Oczywiście chodzi tu o ocenę zastosowania, powołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez organ administracji, gdyż poddana kontroli Sądu administracyjnego pierwszej instancji była decyzja, którą stwierdzono nieważność decyzji administracyjnej, a więc ten przepis był podstawą działania organu administracji, zaś sąd administracyjny stosował go w tym znaczeniu, że oceniał jego zastosowanie podczas podejmowania decyzji o stwierdzeniu nieważności. Ocena ta istotnie nie jest prawidłowa. Słusznie przy tym w skardze kasacyjnej podnosi się, że Sąd pierwszej instancji odrzucił argumenty Ministra Środowiska przemawiające za nieważnością decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2002 r. i mimo tego uznał, że decyzja o stwierdzeniu nieważności jest zgodna z prawem, gdyż decyzja Wojewody jest nieważna z innych powodów. Zabieg taki co do zasady jest dopuszczalny, tyle że w niniejszej sprawie nie są trafne wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podstawy nieważności decyzji Wojewody. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że jego zdaniem decyzja Wojewody Mazowieckiego jest nieważna, gdyż jest ułomna. Ułomność ta zaś polega na tym, że Wojewoda, działając jako organ odwoławczy, nie zawarł w decyzji z dnia [...] maja 2002 r. rozstrzygnięcia dotyczącego punktu drugiego decyzji Starosty W., który dotyczył udzielenia zezwolenia na składowanie piasku w międzywalu. Sąd nie uzasadnił jednakże przyjęcia, iż ta wada decyzji świadczy o rażącym naruszeniu prawa. Nie jest zaś oczywiste, że brak rozstrzygnięcia o części żądania w każdym przypadku jest rażącym naruszeniem prawa, skoro ustawodawca przewidział szczególny tryb usuwania tego rodzaju uchybień, mianowicie żądanie uzupełnienia decyzji (art. 111 § 1 k.p.a.). Ponadto w niniejszej sprawie istnieje inna jeszcze okoliczność, która nakazuje głębszą refleksję przed stwierdzeniem nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2002 r. Stwierdzając nieważność całej tej decyzji z powodu braku części rozstrzygnięcia eliminuje się z obrotu także tą jej część, która dotyczy odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na pobór piasku z Wisły, co do której nie obalono domniemania zgodności z prawem. Te wszystkie względy nakazują podzielić zarzut skargi kasacyjnej istotnego dla wyniku sprawy naruszenia art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powołany przepis zawiera bowiem normę, która nakazuje sądowi administracyjnemu uwzględniać wszystkie uchybienia popełnione w postępowaniu administracyjnym, niewątpliwie zaś jest uchybieniem stwierdzenie nieważności decyzji mimo braku jednoznacznych ku temu podstaw. Nie są natomiast trafne pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 134 § 2 i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny tych przepisów nie stosował. Zarówno jeden, jak i drugi są stosowane tylko wtedy gdy sąd administracyjny uwzględnia skargę. Jest oczywiste, że z zakazu orzekania na niekorzyść (art. 134 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) nie można wywodzić zakazu oddalenia skargi. Z kolei art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosuje się, gdy sąd administracyjny uwzględnia skargę i decyduje o "głębokości" swego rozstrzygnięcia. Sformułowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia nieprecyzyjnie powołanego art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest niezasadny nie z uwagi na brak precyzji w powołaniu, gdyż z uzasadnienia i nawiązania do art. 156 k.p.a. jednoznacznie wynika, że autorowi skargi kasacyjnej chodziło o art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz dlatego, że powołanie tego przepisu jest nieporozumieniem. Przepis ten, wbrew temu co twierdzi się w skardze kasacyjnej, nie był podstawą orzekania przez organ administracji publicznej o nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] maja 2002 r. W końcu zarzut naruszenia art. 1 i art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi też nie jest zasadny, gdyż Sąd poddał kontroli działalność administracji publicznej w jednej z jej form, jak zezwala mu na to norma zawarta w art. 1 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tyle że kontrola ta nie została przeprowadzona w prawidłowy sposób. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Nadto na podstawie art. 200 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie należnych kosztów postępowania, zasądził od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.