III SA/Wr 742/04

Wojewódzki Sąd Aministracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędziowie Asesor WSA Anetta Chołuj, Sędzia NSA Józef Kremis, Protokolant Monika Mikołajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2005 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Powiatu Trzebnickiego z dnia 8 września 2004 r. Nr XIX/115/2004 w przedmiocie przyłączenia Centrum Rehabilitacyjno-Ortopedycznego Wojewódzkiego Szpitala dla Dzieci i Młodzieży w Trzebnicy do Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej - Szpitala im. Św. Jadwigi Śląskiej w Trzebnicy orzeka, że przedmiotowa uchwała jest niezgodna z prawem. W dniu 30.01.2004 r. Sejmik Województwa Dolnośląskiego podjął uchwałę nr XVII/225/2004 w sprawie przyłączenia Centrum Rehabilitacyjno – Ortopedycznego Wojewódzkiego Szpitala dla Dzieci i Młodzieży w Trzebnicy do Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej – Szpitala im. Świętej Jadwigi Śląskiej. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano na konieczność podjęcia odpowiedniej uchwały przez Radę Powiatu Trzebnickiego, gdyż następstwem jej realizacji będzie racjonalizacja wykorzystania istniejącej bazy i kadry medycznej znajdującej się na terenie Powiatu Trzebnickiego. W konsekwencji Rada Powiatu Trzebnickiego podjęła w dniu 8.09.2004 r. uchwałę nr XIX/115/2004 w sprawie przyłączenia Centrum Rehabilitacyjno – Ortopedycznego Wojewódzkiego Szpitala dla Dzieci i Młodzieży w Trzebnicy do Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej – Szpitala im. Świętej Jadwigi Śląskiej. W związku z prowadzonym postępowaniem nadzorczym Wojewoda Dolnośląski pismem z dnia 26.10.2004 r. zwrócił się do Rady Powiatu Trzebnickiego o przesłanie dokumentów, które potwierdzałyby przedłożenie do zaopiniowania przedmiotowej uchwały reprezentatywnym organizacjom związkowym. Ponadto zwrócił się o wskazanie, jaka jest wysokość zobowiązań przyłączanego Centrum Rehabilitacyjno – Ortopedycznego Wojewódzkiego Szpitala dla Dzieci i Młodzieży w Trzebnicy. W odpowiedzi na to pismo Rada Powiatu Trzebnickiego poinformowała, że w dniu 8.04.2003 r. Zarządy Zakładowych Organizacji Związków Zawodowych działających w Szpitalu Powiatowym im. Św. Jadwigi Śląskiej w Trzebnicy, tj. Niezależny Samorządny Związek Zawodowy Pracowników Szpitala Powiatowego oraz NSZZ "Solidarność", pozytywnie zaopiniowały założenia połączenia wszystkich trzech zakładów służby zdrowia funkcjonujących jako odrębne jednostki w Trzebnicy. Wskazano ponadto, że na posiedzeniu Powiatowej Komisji Oświaty, Kultury, Ochrony Zdrowia i Pomocy Społecznej opiniowany był projekt uchwały w sprawie przyłączenia Centrum Rehabilitacyjno – Ortopedycznego Wojewódzkiego Szpitala dla Dzieci i Młodzieży w Trzebnicy. W posiedzeniu uczestniczyli m.in. Przewodnicząca Związku Zawodowego Pielęgniarek i Położnych w Centrum Rehabilitacyjno – Ortopedycznego Wojewódzkiego Szpitala dla Dzieci i Młodzieży w Trzebnicy oraz Przewodnicząca NSZZ "Solidarność" w wymienionym Centrum. Wskazano, że Komisja jednogłośnie pozytywnie zaopiniowała projekt uchwały. Skargą z dnia 10 listopada 2004 r. Wojewoda Dolnośląski zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu uchwałę Rady Powiatu Trzebnickiego z dnia 8.09.2004 r., nr XIX/115/2004, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W skardze wskazano, iż podczas badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził, że w sposób istotny narusza ona art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23.05.1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. Nr 79, poz. 854 ze zm.) przez niewypełnienie obowiązku wynikającego z dyspozycji tego przepisu, tj. zachowania procedury konsultacyjnej projektu aktu prawnego z organizacjami związkowymi mającymi przymiot reprezentatywnych w rozumieniu ustawy z dnia 6.07.2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080). Podkreślono, że prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi spełniać niezbędne wymagania formalne i materialne. Oznacza to, że treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb podjęcia uchwały musi odpowiadać określonym procedurom. W skardze zakwestionowano także zasadność dokonanego w przedmiotowej uchwale ustalenia, zgodnie z którym wszelkie aktywa i pasywa "Centrum..." zostaną przejęte przez szpital. Wskazano, że stosownie do art. 60 ust. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) zobowiązania i należności likwidowanego SP ZOZ po jego likwidacji stają się zobowiązaniami i należnościami właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie wskazując, że w przedmiotowej sprawie została zachowana procedura negocjacji ze związkami zawodowymi. Podniesiono ponadto, że przedmiotowa uchwała nie likwiduje Centrum Rehabilitacyjno – Ortopedycznego Wojewódzkiego Szpitala dla Dzieci i Młodzieży w Trzebnicy, ale je restrukturyzuje i dlatego nie może znaleźć tu zastosowania art. 60 ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23.05.1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. Nr 79, poz. 854 ze zm.) organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6.07.2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080) ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Wykładnia gramatyczna art. 19 ust. 1 wskazuje, iż organy samorządu są zobligowane skierować założenia albo projekty aktów prawnych, celem zaopiniowania, do odpowiednich władz związku. Użyty natomiast w przepisie zwrot akty prawne należy rozumieć szeroko, nie ograniczając tegoż pojęcia tylko do aktów prawa powszechnie obowiązującego. Tryb konsultacyjny jest natomiast określony w art. 19 ust. 2- 4 ustawy o związkach zawodowych. I tak organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii, nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od dnia następnego po dniu doręczenia założeń albo projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii we wskazanym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia. Założenia albo projekty aktów prawnych organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego przekazują również na odpowiedni adres elektroniczny wskazany przez właściwy organ statutowy związku, nie później niż w dniu ich doręczenia na piśmie. W razie odrzucenia w całości lub w części stanowiska związku, właściwy organ administracji rządowej lub samorządu terytorialnego informuje o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swojego stanowiska. W razie rozbieżności stanowisk związek może przedstawić swoją opinię na posiedzeniu właściwej komisji sejmowej, senackiej lub samorządu terytorialnego. Związkom zawodowym przysługuje prawo wyrażania publicznie opinii na temat założeń lub projektów w środkach masowego przekazu, w tym także w radio i telewizji. Jak wynika z powyższego, procedura konsultacyjna może mieć charakter dwuetapowy. Pierwszy etap obejmuje skierowanie założenia albo projektu aktu prawnego do odpowiednich władz statutowych związku. Postępowanie konsultacyjne może zostać zakończone już w pierwszym etapie. Będzie tak w przypadku, gdy związek nie przedstawi opinii we wskazanym terminie lub wszelkie uwagi zostaną uwzględnione przez organ. W wypadku gdy stanowisko związku zostanie w części lub w całości odrzucone, postępowanie konsultacyjne wkracza w drugą fazę. Organ samorządu terytorialnego jest obowiązany uzasadnić swoje stanowisko w formie pisemnej. W razie rozbieżności stanowisk związek ma prawo przedstawić swoją opinię na posiedzeniu właściwej komisji samorządu terytorialnego. Dopiero ta czynność kończy tryb konsultacyjny. Obowiązek organów samorządu terytorialnego zasięgnięcia opinii związków zawodowych o założeniach lub projektach aktów prawnych dotyczy tych aktów, których treść odnosi się wprost do przedmiotu działalności związków zawodowych. W myśl przepisów ustawy o związkach zawodowych – związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych (art. 1). Związki zawodowe reprezentują pracowników i inne osoby, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych (art. 4), współuczestniczą także w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku (art. 6). Wobec powyższego w każdym wypadku, gdy akt prawny organu samorządu terytorialnego dotyczyć będzie spraw należących do zakresu działania związków zawodowych, konieczne będzie wystąpienie do odpowiednich organizacji związkowych w celu uzyskania ich opinii co do projektu lub założeń takiego aktu. Zauważyć należy, że zaskarżona uchwała Rady Powiatu Trzebnickiego dotyczy spraw, w których związki zawodowe mają prawo wyrazić swoją opinię. Niewątpliwie bowiem konsekwencją restrukturyzacji i przekształcenia określonej jednostki organizacyjnej są zawsze zmiany kadrowe, a te jako dotyczące praw i interesów pracowników wymagają konsultacji z właściwymi organizacjami związkowymi. W związku z powyższym, na Radzie Powiatu Trzebnickiego spoczywał ustawowy obowiązek zasięgnięcia opinii związków zawodowych i zapewnienia im współuczestnictwa w procesie legislacyjnym analizowanej uchwały. Wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie stanowisko zajęły jedynie Zarządy Związków Zawodowych: NSZZ Pracowników Szpitala Powiatowego oraz NSZZ "Solidarność" działające w Szpitalu Powiatowym im. Św. Jadwigi Śląskiej w Trzebnicy. Rada Powiatu Trzebnickiego nie wystąpiła natomiast o zaopiniowanie podjętej uchwały przez związki zawodowe działające w Centrum Rehabilitacyjno – Ortopedycznego Wojewódzkiego Szpitala dla Dzieci i Młodzieży w Trzebnicy. Podkreślić przy tym trzeba, że dla zachowania procedury określonej w art. 19 ustawy o związkach zawodowych nie jest wystarczające zasygnalizowanie możliwości podjęcia uchwały, ale konieczne jest przedstawienie jej projektu lub założeń odpowiednim władzom statutowym związku i określenie terminu przedstawienia opinii, który nie może być krótszy niż 30 dni. Zauważyć wypada, że kwestie objęte zaskarżoną uchwałą zostały co prawda przedstawione na posiedzenia Komisji Oświaty, Kultury, Sportu, Ochrony Zdrowia i Pomocy Społecznej (w dniu 1.09.2004 r.), w którym uczestniczyli m.in. przedstawiciele związków zawodowych "Centrum...", jednakże wyrażona przez tych przedstawicieli negatywna opinia o projekcie przyłączenia "Centrum..." do Szpitala im. Św. Jadwigi Śląskiej nie może być traktowana jako stanowisko zajęte w trybie art. 19 ustawy o związkach zawodowych przez odpowiednie władze statutowe związku. Podnieść także należy, iż w trakcie rozprawy pełnomocnik Rady Powiatu przyznał, że sporna uchwała nie była konsultowana ze związkami zawodowymi. Natomiast twierdzenie, iż treść zaskarżonej uchwały była znana przedstawicielom związków nie stanowi – zdaniem Sądu – podstawy do przyjęcia, że naruszenie prawa przez zaniechanie obowiązku konsultacji ze związkami zawodowymi było nieistotne. Rada Powiatu Trzebnickiego uchylając się od przedstawiania związkowi zawodowemu projektu lub założeń projektu aktu prawnego – w zakresie jego uprawnień opiniodawczych – naruszyła ciążący na niej obowiązek ustawowy zapewnienia temu związkowi współuczestnictwa w procesie legislacyjnym. Uchylenie się organu samorządu terytorialnego od zasięgnięcia opinii związku zawodowego w zakresie objętym jego zadaniami jest równoznaczne z domniemaniem, iż nastąpiło istotne naruszenie prawa. W związku z tym, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, nie podlegał rozważeniu zarzut dotyczący zasadności dokonanego w przedmiotowej uchwale ustalenia, zgodnie z którym wszelkie aktywa i pasywa "Centrum..." zostaną przejęte przez Szpital im. Świętej Jadwigi Śląskiej. Zgodnie z art. 82 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). jak w sentencji.