VI SA/Wa 1119/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maria Jagielska Sędziowie WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Asesor WSA Izabela Głowacka -Klimas Protokolant Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2005 r. sprawy ze skargi Z. F. prowadzącego "[...]" na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2004r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2003r. 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz Z. F. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego 3. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu . Dnia [...] lipca 2003r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] na drodze krajowej nr [...] poddał kontroli drogowej autobus nr rej. [...] marki [...] będący własnością Z. F. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] zwanego dalej skarżącym. Oprócz pasażerów w autobusie było dwóch kierowców: G. S. i M. K. - pracowników skarżącego. W toku kontroli kierowca G. S. okazał: 1/ zezwolenie nr [...] na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego wystawione na firmę "[...]" P. T., 2/ licencję na wykonywanie transportu drogowego udzieloną skarżącemu- Z. F., 3/ zlecenie wyjazdu udzielone przez firmę "[...]" Z. F. na dokonanie przewozu na linii regularnej specjalnej z [...] do [...] w dniu [...] lipca 2003r. autobusem [...] należącym do zleceniobiorcy Z. F. W protokole kontroli stwierdzono, że dokonywany był przewóz osób regularny specjalny na trasie z [...] do [...] bez wymaganego zezwolenia. W toku postępowania administracyjnego [...] październiku 2003r. przesłuchano obu kierowców. Wyjaśnili oni, że przewóz na wskazanej linii wykonywany był przez jednego z nich 3-4 razy, a przez drugiego około 20 razy, w czasie tych przewozów posługiwali się dokumentami takimi jak w dacie kontroli, pasażerów zabierali z określonych przez "[...]" przystanków według imiennej listy dostarczonej przez "[...]", od pasażerów nie pobierali żadnej zapłaty, rozliczenie za usługę było między firmą "[...]" a Z. F. Z. F. wyjaśnił, że wykonującym usługę przewozu regularnego specjalnego był "[...]" a nie on. Decyzją z dnia [...] listopada 2003r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...], powołując się na art.93 ust.1, art.92 ust.1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym /Dz.U. nr 125 z 2001r. poz. 1371 z późn. zmianami/ i lp.1.2.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 6000 zł za wykonywanie transportu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia. W uzasadnieniu wskazał, że zezwolenie wydano firmie "[...]", zaś przewóz regularny specjalny na podstawie tego zezwolenia wykonywał Z. F. Zezwolenie może być wykorzystywane tylko przez przedsiębiorcę, któremu zostało udzielone a wynika to z wzoru zezwolenia, które stanowi załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 października 2003r. w sprawie wzorów zezwoleń na wykonywanie krajowych i międzynarodowych przewozów drogowych osób oraz wypisów z zezwoleń /Dz.U. nr 189 z 2003r. poz.1859/ oraz z art. 24 ust.4 p.4 ustawy o transporcie drogowym, który stanowi, że odstąpienie zezwolenia jest przyczyną jego cofnięcia. Od tej decyzji odwołał się skarżący. Podniósł, że od wielu lat współpracuje stale z firmą "[...]" na podstawie art. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984r. prawo przewozowe /Dz.U. nr 50 z 2000r. poz. 601 z późn. zmianami/, który to przepis pozwala na powierzenie wykonania przewozu innemu przewoźnikowi. Przewozów dokonuje wyłącznie na zlecenie "[...]", a zgodnie z art.24 ust.4 p.4 ustawy o transporcie drogowym przekazanie zezwolenia dla wykonania przewozu na podstawie art.5 prawa przewozowego nie może być podstawą cofnięcia zezwolenia i jest dozwolone. Dołączył pisemną umowę z dnia [...] października 2003r. o współpracy i wzajemnej pomocy w obsłudze linii regularnych i regularnych specjalnych między jego firmą a firmą "[...]". Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego powołując się na art.138 § 1 p.2 KPA, art.18 ust.1, art.22 ust.1 p.1 i p.6, art.92 ust.1 ustawy o transporcie drogowym i lp.1.2.1. załącznika do tej ustawy oraz art.8 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 149 z 2003r., poz1452/ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że wykonywanie przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia /art.18 ust.1 ustawy o transporcie drogowym/, zezwolenie może być wykorzystywane tylko przez przedsiębiorcę, któremu zostało udzielone. Zgodnie z art.24 ust.4 p.4 ustawy o transporcie drogowym zezwolenia nie wolno odstępować osobom trzecim. Zezwolenie udzielone firmie "[...]" zostało wykorzystane przez skarżącego, który wykonywał przewóz regularny specjalny posługując się cudzym zezwoleniem, a więc bez własnego zezwolenia. Powierzenie wykonania przewozu na podstawie art.5 prawa przewozowego zgodnie z opinią Departamentu Transportu Drogowego Ministerstwa Infrastruktury należy traktować jako sporadyczne zlecenie, natomiast gdy przewoźnik wykonuje przewozy stałe na podstawie użyczonego zezwolenia i nie wynikają one z konieczności dopełnienia obowiązku przewozu należy ukarać go karą pieniężną za wykonywanie przewozu bez zezwolenia. Tę decyzję skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie. Podnosił zarzuty jak w odwołaniu od decyzji I instancji oraz wskazał, że zbadanie przez organ tarcz tachografu autobusu [...] pozwoliłoby na ustalenie, że to nie ten autobus jeździł wielokrotnie na trasie linii regularnej specjalnej [...] –[...]. Skarżący dzierżawi bowiem firmie "[...]" drugi autobus [...] z kierowcami i to właśnie tamten autobus jeździ na wskazanej linii. Zarzucał naruszenie art. 7 KPA oraz art.7 Konstytucji RP. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2005r. skarżący wnosił o zasądzenie kosztów postępowania i wskazywał na brak podstaw do przyjęcia, że art.5 prawa przewozowego odnosi się tylko do przewidzianych tą ustawą w art.18 ust.1 przewozów zastępczych oraz na fakt, że niedopuszczalne jest oparcie decyzji o ukaraniu na opinii Ministerstwa Infrastruktury, która jest aktem poza ustawowym. Do skargi dołączył umowę o współpracę z "[...]" z dnia [...] maja 2003r. tj. obejmującą dzień kontroli. Główny Inspektor Transportu Drogowego, w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie i wskazał argumenty jak w decyzji II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Kontrolując w ten sposób zaskarżone decyzje Sąd stwierdził naruszenie prawa, skarga jest więc uzasadniona. W sprawie niniejszej kontrolą drogową objęty był jeden przejazd autobusu [...] w dniu [...] lipca 2003r. Z przedstawionych w trakcie kontroli dokumentów a także z przesłuchania świadków /kierowców/ wynikało, że był to przejazd wykonywany w trybie art.5 prawa przewozowego tj. "powierzony do wykonania innemu przewoźnikowi". Ze wskazanych dowodów wynikało jednoznacznie, że przewoźnikiem dokonującym skontrolowanego przewozu na linii regularnej specjalnej była firma "[...]". Skarżącemu powierzono wykonanie tego przewozu na zlecenie innego przewoźnika /"[...]"/, nie zaś na podstawie jakichkolwiek umów z podróżnymi, czy też firmą organizującą ich podróż /biuro turystyczne/. Wykonywanie przez ukaranego innych przewozów regularnych specjalnych na tej samej trasie nie zostało ustalone, a samo wyjaśnienie jednego z kierowców, że jeździł wielokrotnie na zlecenie "[...]" z [...] do [...] nie zmienia charakteru każdego z przewozów. Należy też pamiętać, że kara nakładana jest za konkretne uchybienie przepisom a nie za bliżej nieokreśloną w czasie i niesprecyzowaną praktykę postępowania. Przedmiotem badania i ewentualnego ukarania mogły więc być tylko uchybienia w czasie konkretnego przejazdu w dniu [...] lipca 2003r. W ocenie Sądu takich uchybień nie było. Nie ulega wątpliwości, że brak jest korelacji między przepisami ustawy o transporcie drogowym, nakładającą liczne obowiązki formalne na przewoźników i ustawą prawo przewozowe, która pozwala tym przewoźnikom zastąpić się innymi przewoźnikami przy wykonywaniu przewozu. W szczególności brak wyjaśnienia w którejkolwiek ze wskazanych ustaw w jakim zakresie przewoźnik może powierzyć wykonywanie przewozu innemu przewoźnikowi na podstawie swojego zezwolenia. Skoro takich przepisów brak, to należy się oprzeć na literalnym brzmieniu obu ustaw i w żadnym razie nie uzupełniać braku unormowań opiniami Ministerstwa Infrastruktury. Z przepisów wynika natomiast, że dopuszczalne jest bez ograniczeń powierzenie wykonywania przewozu innemu przewoźnikowi /art.5 prawa przewozowego/ a przekazanie zezwolenia przewoźnikowi wykonującemu przewóz na podstawie art.5 prawa przewozowego nie jest odstąpieniem zezwolenia osobie trzeciej skutkującym cofnięciem zezwolenia /art.24 ust.4 p.4 ustawy o transporcie drogowym/. To ostatnie uregulowanie wprowadzone zostało w trybie zmiany ustawy o transporcie drogowym ustawą z dnia 23 lipca 2003r. Jest to więc uregulowanie nowe, wprowadzone przez ustawodawcę wyraźnie w celu wyjaśnienia, że wolno powierzyć wykonanie konkretnego transportu innemu przewoźnikowi i przekazać mu zezwolenie. Gdyby ustawodawca chciał zawęzić możliwość powierzenia wykonania transportu innemu przewoźnikowi, w szczególności do przewozu zastępczego z art.18 ust.1 prawa przewozowego, to inaczej zredagowałby art.24 ust.4 p.4 ustawy o transporcie drogowym. Tego jednak nie uczynił i choć uregulowania ustawy o transporcie drogowym nie są konsekwentne, to jednak są jednoznaczne i nie mogą być zawężane opiniami Ministerstwa. W tej sytuacji, wobec udokumentowania już w czasie kontroli, że przewóz wykonywany [...] lipca 2003r. autobusem [...] był przewozem powierzonym przez uprawnionego do jego wykonywania /firmę "[...]"/ innemu przewoźnikowi /Z. F./ należy uznać, że był on dopuszczalny i zgodny z prawem. Brak było więc podstaw do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia. Posłużenie się dla potrzeb konkretnego, powierzonego przewozu zezwoleniem udzielonym innemu przewoźnikowi nie jest bowiem z woli ustawodawcy odstąpieniem zezwolenia osobie trzeciej i jest dopuszczalne. W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że skarżący miał licencję na wykonywanie transportu drogowego, miał jednorazowe zlecenie na wykonanie przewozu regularnego specjalnego a zlecenie to pochodziło od podmiotu mającego właściwe zezwolenie i uprawnionego do wykonywania przewozów regularnych specjalnych. W takim stanie faktycznym zezwolenie mogło być przekazane podmiotowi, któremu powierzono wykonanie przewozu a w świetle obowiązujących ustaw przy wykonywaniu przewozu nie doszło do naruszenia prawa i nie było podstaw do nałożenia kary. Ze wskazanych wyżej względów stosownie do art. 145 § 1 p.1 lit.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1270/, dalej zwanej p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji i uchylił obie decyzje. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art.200 i 205 § 1 i 2 p.p.s.a. i zasądził kwotę 240 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. O niewykonywaniu uchylonych decyzji Sąd orzekł na podstawie art.152 p.p.s.a.