VII SA/Wa 300/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Asesor WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Rafał Kubik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2005 r. sprawy ze skargi [...]Sp. z o.o. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru montażu urządzenia reklamowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W dniu [...] października 2003 r. [...] Sp. z o.o. zgłosiła do organu budowlanego zamiar zamontowania urządzenia reklamowego o wymiarach 4 x 12 m na dachu budynku przy Al. [...] w [...]. Prezydent [...] w dniu [...] listopada 2003 r. wniósł sprzeciw nr [...] do tego zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 5 i ust. 7 pkt l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.). W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż budowa urządzenia reklamowego o powierzchni blisko 50 m2 wymaga opinii technicznej dotyczącej możliwości zamontowania na dachu budynku konstrukcji wsporczej, która winna być odporna na siły wynikające z parcia wiatru, nadto należy dokonać obliczeń dotyczących liczby i lokalizacji punktów podparcia konstrukcji. Oprócz tego wskazano, że decyzja wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Od decyzji tej odwołała się do Wojewody [...][...] Sp. z o.o. podnosząc, że decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego, wydana zaś została w oparciu o nieudowodnioną okoliczność, że wielkość urządzenia reklamowego przesądza o możliwości spowodowania zagrożenia bezpieczeństwa życia i mienia. Wojewoda [...] utrzymał w mocy sprzeciw Prezydenta [...], stwierdzając dodatkowo, że w projekcie brak jest opinii dotyczącej stanu technicznego budynku, na którym ma być zainstalowana tablica, brak też jest dokładnych wymiarów ścian, na których ma stać konstrukcja. Istnieje więc zagrożenie, że konstrukcja budynku może nie wytrzymać tak dużego ciężaru. Wojewoda przyjął też, że planowane roboty budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż urządzenie reklamowe wymaga wykonania skomplikowanej konstrukcji o znacznych rozmiarach, przenoszącej duże siły wynikające np. z parcia wiatru, dlatego też nie może korzystać ze zwolnienia od wydania pozwolenia budowlanego. [...] Sp. z o.o. złożyła skargę na tę decyzję, ponawiając argumenty przytaczane we wcześniejszych pismach, w szczególności podnosząc naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. przez bezpodstawne i niezgodne ze stanem faktycznym przyjęcie, iż przedmiotowy nośnik powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W skardze podniesiono, że uprawnienie organu do wniesienia sprzeciwu i nałożenia na stronę obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wynikające z dyspozycji art. 30 ust 7 pkt 1 Prawa budowlanego, nie zwalnia organu administracji od obowiązku dokładnego wyjaśnienia sprawy w zakresie ewentualnego zaistnienia negatywnych skutków w przypadku realizacji inwestycji, w postaci zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Organ zaś w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w decyzjach. Sprawa niniejsza na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, gdyż zgodnie z treścią tego przepisu sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Oceniając zaskarżoną decyzję, należało dojść do przekonania, że organy naruszyły w stopniu istotnym przepisy postępowania, a decyzja narusza przepisy prawa materialnego. Postępowanie administracyjne będące przedmiotem kontroli Sądu toczyło się pod rządami przepisów Prawa budowlanego po nowelizacji, która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r. Celem tej nowelizacji, ściśle powiązanej ze zmianą prawa zagospodarowania przestrzennego, było ułatwienie procesów inwestycyjnych przez liberalizację wymagań związanych z uzyskiwaniem zgody organów władzy na wykonanie zamierzeń inwestycyjnych. W prawie budowlanym pojawił się nowy przepis art. 4 konstytuujący zasadę, iż każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Wprowadzenie tej zasady, współbrzmiącej z podobnym uregulowaniem zawartym w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), a także znaczne poszerzenie katalogu zwolnień od uzyskiwania pozwolenia budowlanego i zastąpienie ich procedurą zgłoszenia zamiaru realizacji inwestycji, nakazuje postrzegać regulację dotyczącą zgłoszeń jako w zupełności wystarczającą dla realizacji niezbyt skomplikowanych robót wymienionych w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Oznacza to w konsekwencji nakaz stosowania, w sprawach objętych tym przepisem, trybu postępowania związanego z instytucją zgłoszenia, a odstępowanie od niego jedynie wówczas, gdy ten uproszczony tryb nie pozwala na osiągnięcie celu, którym jest zabudowanie terenu, zgodne z przepisami prawa. Inaczej mówiąc, odejście od trybu określonego w art. 30 Prawa budowlanego możliwe jest jedynie wówczas, jeśli organ wykaże brak zgodności zamierzenia budowlanego objętego zgłoszeniem z konkretnym przepisem prawa. Wykazanie, że zamierzenie może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, aczkolwiek pozostaje w sferze ocen organów budowlanych, nie może być dowolne. Ponieważ możliwość zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia przez zamierzenie objęte zgłoszeniem stanowi jedną z przesłanek do wniesienia sprzeciwu, okoliczność ta nie może wynikać z nieudokumentowanych ocen organu, lecz musi być wykazana w sposób jednoznaczny. Uproszczenie procedury, polegającej na milczącej akceptacji zgłoszenia przez organ, nie pozbawia tego organu możliwości przeprowadzenia niezbędnych dowodów. Co więcej, Prawo budowlane odchodzi w tym przypadku od zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a. obciążającej obowiązkami dowodowymi organ administracji, przenosi zaś te obowiązki na podmiot zgłaszający zamiar inwestycyjny. Wynika to z konstrukcji, opisanego w ust. 2 art. 30 Prawa budowlanego, postanowienia nakładającego na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów. Jednocześnie, kategoryczne sformułowanie tego przepisu ("W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada ...") nakazuje organowi wydanie takiego postanowienia. Jeżeli zatem organ powziął wątpliwość co do skuteczności bezpiecznego funkcjonowania przedstawionego w projekcie budowlanym sposobu zainstalowania urządzenia reklamowego na budynku, to miał obowiązek wyjaśnić tę wątpliwość przez wydanie postanowienia na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, bez wychodzenia poza tryb właściwy dla zgłoszenia zamiaru realizacji inwestycji, przez przedwczesne zgłoszenie sprzeciwu. Dopiero wówczas, gdyby zebrany w taki sposób materiał dowodowy wykazywałby brak zgodności zamierzenia budowlanego z obowiązującym prawem, organ mógłby sięgnąć do bardziej skomplikowanych i uciążliwych dla inwestora środków procesowych, wymienionych w ust. 5-7 art. 30 Prawa budowlanego Każde działanie władzy administracyjnej w demokratycznym państwie prawnym, szczególnie zaś w państwie akceptującym dorobek wspólnot europejskich, podporządkowane musi być zasadzie proporcjonalności, wyrażającej się w zastosowaniu takich środków (nakazów i zakazów), które będą odpowiednie i konieczne do osiągnięcia uprawnionego celu (w tym przypadku uzyskania zgody władzy budowlanej na wykonanie inwestycji). Jeżeli zaś istnieje wybór między kilkoma odpowiednimi środkami, należy posłużyć się środkiem najmniej uciążliwym. Ponieważ organ I instancji pominął istotną część postępowania w sprawie, nie wydając postanowienia nakazującego uzupełnienia koniecznej dokumentacji, którą, jako niezbędną, wymienił w uzasadnieniu sprzeciwu, stwierdzić należało naruszenie przepisów postępowania w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Niezależnie od tej kwestii, organ II instancji, utrzymując w mocy wadliwą, z wymienionych wyżej przyczyn, decyzję organu I instancji, doszedł ponadto do mylnego i niczym nie popartego wniosku, że instalacja urządzenia reklamowego na budynku wymaga wydania pozwolenia budowlanego. Stwierdzenie - że skoro urządzenie reklamowe wymaga wykonania skomplikowanej konstrukcji o znacznych rozmiarach, przenoszącej duże siły wynikające z parcia wiatru, dlatego też nie może korzystać ze zwolnienia zapisanego w Prawie budowlanym - jest sprzeczne z prawem. Art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych. Nie ma racjonalnej przyczyny, aby ze względu na wielkość takiego urządzenia czy jego części konstrukcyjnej wyłączać je, co do zasady, z trybu zgłoszeniowego, pod warunkiem oczywiście spełnienia przez projekt instalacji takiego urządzenia, wszystkich warunków przewidzianych prawem. Do zakresu pojęcia "urządzenie reklamowe" zaliczyć należy zaś wszystkie elementy składające się na to urządzenie. Należeć więc do nich musi zarówno konstrukcja, jak i płaszczyzna, czy tablica reklamowa tj. miejsce, na którym umieszczony zostanie przedmiot reklamy (napis, zdjęcie rysunek itp.). Instalacja urządzenia reklamowego oznacza montaż elementów, łącznie tworzących urządzenie służące reklamie. Inaczej mówiąc, instalowanie urządzenia reklamowego polega na wykonywaniu szeregu czynności montażowych prowadzących do umieszczenia urządzenia reklamowego w określonym miejscu. Jeżeli istnieje zaś obawa co do cech konstrukcyjnych takiego urządzenia, organ przyjmujący zgłoszenie ma obowiązek wyjaśnić tę kwestię przez wydanie stosownego postanowienia w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Szczególne zaś znaczenie dla realizacji takiej inwestycji będzie miało objęcie jej trybem zgłoszeniowym, gdyż wówczas, istotnie, nie będzie konieczne wydawanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W sprawie podlegającej kontroli Sądu, nie tylko nie wykazano istnienia takiej przesłanki, lecz organ II instancji bez podstawy, a nawet wbrew treści art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, przyjął, że instalacja urządzenia reklamowego nie jest objęta możliwością zgłoszenia zamiaru zabudowy. Uzasadnia to w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji, jako że wskazane uchybienia dotyczą postępowania organów obu instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) uchylił zarówno decyzję organu II instancji jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.