I OSK 1296/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Jerzy Bujko Małgorzata Pocztarek (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 26 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 marca 2005 r. sygn. akt 4/II SA/Po 2806/03 w sprawie ze skargi G. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz pełnomocnika z urzędu r.pr. G. D. kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) zł tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 31 marca 2005 r., sygn. akt 4/II SA/Po 2806/03 oddalił skargę G. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta [...] przyznał G. L. dodatek mieszkaniowy w wysokości 167,41 zł miesięcznie od dnia 1 czerwca 2003 r. do dnia 30 listopada 2003 r. Decyzja ta doręczona została stronie w dniu 13 czerwca 2003 r. Od powyższej decyzji w dniu 5 sierpnia 2003 r. G. L. złożyła osobiście do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odwołanie. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając m.in. na podstawie art. 127 § 2 K.p.a., 129 § 2 K.p.a. i 134 K.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że kwestionowane rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne zawierało prawidłowe pouczenie o sposobie i terminie wniesienia odwołania, z wyraźnym zaznaczeniem, iż należy je wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Po zestawieniu daty doręczenia decyzji z datą złożenia odwołania organ uznał, że odwołanie zostało złożone z przekroczeniem 14-dniowego terminu. Odwołanie nie zawierało jednocześnie wniosku o przywrócenie terminu. W tych okolicznościach, organ zobligowany był do stwierdzenia uchybienia terminu. Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Poznaniu G. L. Poza oceną merytorycznej poprawności rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego G. L. wskazywała, że w istocie pismo złożone do Kolegium Odwoławczego nie traktowała jako odwołanie, lecz był to wniosek przedstawiający nową sytuację materialną, a organ I instancji odmówił jego przyjęcia. Jednocześnie skarżąca podkreślała, że z treści kwestionowanego postanowienia dowiedziała się o możliwości przywrócenia terminu i w tej sytuacji chce z tego uprawnienia skorzystać. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.). właściwym do rozpoznania był Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 31 marca 2005 r., sygn. akt 4/II Sa/Po 2806/03 oddalił skargę G. L. W ocenie Sądu pierwszej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało podstawy potraktować pismo G. L. z dnia 4 sierpnia 2003 r., a złożone w sekretariacie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 5 sierpnia 2003 r. jako odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]. Pismo to zawierało fragment wskazujący na niezadowolenie z wysokości przyznanego przedmiotowym rozstrzygnięciem pierwszoinstancyjnym dodatku mieszkaniowego. Sąd uznał, że organ II instancji prawidłowo potraktował przedmiotowe pismo jako środek odwoławczy i nadał mu bieg. Organ odwoławczy zasadnie także rozstrzygnął, iż zawarte w przedmiotowym piśmie odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], zawierająca pouczenie o sposobie i 14-dniowym terminie wniesienia odwołania doręczona została skarżącej w dniu 13 czerwca 2003 r., a pismo zawierające odwołanie sporządzono z przekroczeniem 14-dniowego terminu i z takim samym przekroczeniem złożone zostało organowi administracji publicznej. Pismo skarżącej z dnia 4 sierpnia 2003 r. nie zawierało też wniosku o przywrócenie terminu i nie wskazywało okoliczności, które by mogły świadczyć, że do uchybienia terminu doszło bez winy strony. W tych okolicznościach Samorządowe Kolegium Odwoławcze obowiązane było do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania stosownie do przywołanych w tym postanowieniu przepisów. Sąd uznał ponadto, że twierdzenia skarżącej, iż jej pismo nie miało charakteru odwołania nie są spójne, gdyż z jednej strony skarżąca utrzymuje, że pismo z dnia 4 sierpnia 2003 r. nie było odwołaniem, z drugiej zaś strony wnosi o uwzględnienie możliwości przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i potraktowania jej pism - (także pisma z 4 sierpnia 2003 r.) jako odwołania ("jako - takie"). Od powyższego wyroku G. L. wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując jako jej podstawy naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 3 § 2, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na fakt, iż żaden z tych przepisów nie reguluje w sposób zupełny obowiązku sądu sprawdzania prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji. Skarżąca podniosła, że w toku kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał oceny, czy stan faktyczny określony postanowieniem organu administracji ustalony został z zachowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego ustanowionych art. 7 K.p.a. i 9 K.p.a. Nie dokonał oceny charakteru procesowego złożonego przez skarżącą podania z dnia 4 sierpnia 2003 r. w aspekcie art. 63 § 2 K.p.a., art. 128 K.p.a. oraz art. 155 K.p.a. Wbrew wynikającemu z art. 134 § 1 P.p.s.a. obowiązkowi nie wziął pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń przepisów procedury administracyjnej dokonanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które miały wpływ na treść orzeczenia wydanego przez ten organ administracji. Zdaniem skarżącej charakter jej podania z dnia 4 sierpnia 2003 r. nie dawał podstaw do potraktowania go jako odwołania. Niezadowolenie wyrażone w podaniu nie dotyczy wydanej decyzji, lecz okoliczności, które powodują obniżenie jej poziomu życia. O tym, jaki charakter ma wniesione pismo, decyduje tylko i wyłącznie strona. Zdaniem skarżącej organ administracji powinien wyjaśnić rzeczywistą wolę strony, gdyż stosownie do art. 9 K.p.a. ma on obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Obowiązkiem organu było zatem zwrócenie się do skarżącej o stosowne sprecyzowanie charakteru podania, a odstąpienie od tej czynności stanowiło rażące naruszenie art. 7 i 9 K.p.a., mające wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wbrew twierdzeniom Sądu nie wnosiła o potraktowanie jej podania jako odwołanie. W konkluzji skargi kasacyjnej zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Powołana przez skarżącą podstawa skargi kasacyjnej, tj. naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadnia wzruszenie zaskarżonego wyroku. Oddalając skargę G. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którym stwierdzono uchybienie przez skarżącą terminu do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego, narusza art. 134 § 1, art. 141 § 4 i w konsekwencji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej P.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd orzekający nie zauważył, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], do którego w dniu 5 sierpnia 2003 r. wpłynęło pismo skarżącej, a którego treść mogła nastręczać wątpliwości co do jego charakteru (odwołanie od decyzji administracyjnej czy wniosek o zmianę decyzji ma podstawie art. 155 K.p.a.), nie podjęło żadnych czynności w celu jednoznacznego ustalenia zamiaru skarżącej, podczas gdy było do tego zobowiązane przepisami art. 7 i 9 kpa. Organ administracji publicznej, zastępując stronę, do czego nie był uprawniony uznał, że pismo stanowi odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], którą przyznano skarżącej dodatek mieszkaniowy na okres od 1 czerwca 2003 r. do 30 listopada 2003 r. Przedmiotowa decyzja została doręczona skarżącej w dniu 13 czerwca 2003 r. Pismo potraktowane przez organ jako odwołanie skarżąca złożyła osobiście w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] w dniu 5 sierpnia 2003 r., a więc prawie blisko po 2 miesiącach od odebrania decyzji z dnia [...]. Z pisma tego nie wynika, aby skarżąca była niezadowolona z decyzji o przyznaniu jej dodatku mieszkaniowego. Skarżąca poinformowała jedynie organ o utracie pracy i związanym z tym pogorszeniem sytuacji materialnej. W przedostatnim zdaniu pisma skarżąca zawarła prośbę o zmianę decyzji w zakresie wysokości przyznanego dodatku, poczynając od dnia 1 września 2003 r. Mając na uwadze termin złożenia pisma (5 sierpnia 2003 r.) oraz zawarty w nim wniosek o zmianę wysokości dodatku z datą, która nie pokrywała się z dniem jego przyznania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powinno powziąć uzasadnione wątpliwości, co do tego czy pismo skarżącej stanowi odwołanie od decyzji z dnia [...] czy też wniosek złożony w trybie art. 155 kpa. Wątpliwości te powinny zostać usunięte poprzez umożliwienie skarżącej wypowiedzenia się w sprawie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przy ustalaniu jaki charakter ma pismo procesowe strony nie ma decydującego znaczenia jego tytuł, ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w nim zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. O tym jaki charakter ma mieć ostateczne pismo decyduje strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie stosownych informacji w ramach obowiązków wynikających z art. 9 K.p.a., o jej sytuacji procesowej, przysługujących jej środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia – w tym celu, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63, 65. 128, 140 K.p.a. jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiałe, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r. I SA 2188/00, Lex 81741, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2004 r. IVSA 4339/03 Lex 164511). Należy zauważyć, że skarżąca jeszcze przed wniesieniem skargi twierdziła, iż jej pismo złożone w dniu 5 sierpnia 2003 r. nie było odwołaniem od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]. Stanowisko takie podtrzymała w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Pomimo to Sąd rozpoznający sprawę bezkrytycznie przyjął wadliwe ustalenia poczynione przez organy administracji i w konsekwencji zaakceptował rozstrzygnięcie naruszające prawo. Nie można zgodzić się z zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku twierdzeniem, że twierdzenia skarżącej co do tego, że jej pismo nie miało charakteru odwołania są niespójne, na co wskazuje wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Trzeba zauważyć, że wniosek taki pojawia się dopiero w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i należy go oceniać w kontekście pozostałej treści skargi, z której wynika, że wolą skarżącej była zmiana od dnia 1 września 2003 r. wysokości przyznanego dodatku, a nie skarżenie decyzji z dnia [...] w przedmiocie przyznania dodatku mieszkalnego. Skarżąca, co sama podkreśliła w skardze nie jest prawnikiem i z tego powodu nie posiada umiejętności jasnego i precyzyjnego artykułowania swoich intencji. Skarżąca zgłosiła wniosek o przywrócenie terminu sugerując się treścią uzasadnienia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], w przekonaniu, że umożliwi jej on skuteczne zakwestionowanie przed Sądem tego postanowienia. W żadnym wypadku taka próba obrony praw strony, nie może podważyć jednoznacznych twierdzeń skarżącej odnośnie tego, że pismo złożone w dniu 5 sierpnia 2003 r. nie było odwołaniem od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 ww. ustawy w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1249 ze zm.).