VII SA/Wa 209/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia NSA Halina Kuśmirek, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Edyta Kuczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2005 r sprawy ze skargi A. i A. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. i A. D. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 209/04 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...].9.2003 r., na podstawie art. 157 par 1 i art. 158 par 1 Kpa w związku z art. 82 ust 3 Ustawy Prawo budowlane z dnia 7.7.1994 r., po rozpatrzeniu wniosku. A. i A. D. o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...]Starosty [...] z dnia [...].11.2002 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę magazynu zbożowego wraz z suszarnią zbóż, zlokalizowanej na działce oznaczonej nr [...] w miejscowości [...] odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia [...].5.2003 r. skarżący wystąpili do tut. organu o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. W uzasadnieniu wniosku podnieśli, ze jako strony postępowania nie uczestniczyli w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...].11.2002 r.. Podnieśli, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa, tj. art. 5 Prawa budowlanego, co doprowadziło do pogorszenia warunków gospodarowania nieruchomością, warunków zacienienia ich działki, środowiska naturalnego przez pylenie, hałas, drgania i dymienie. Wskazali również na fakt zrealizowania obiektu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie inwestor złożył wniosek w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Wójta Gminy [...] z dnia [...].9.2002 r.. Inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co potwierdza załączona do akt umowa dzierżawy nieruchomości z dnia [...].10.2001 r. Ponadto projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane i spełnia wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przepisów art. 34 ust 3 Prawa budowlanego oraz rozporządzenia MSWiA z 3.11.1998 r., a także inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Ponadto w zakresie zgodności inwestycji z warunkami technicznymi nie dopatrzył się naruszeń wynikających z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7.10.1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877). Analizując ponadto projekt zagospodarowania działki, jak też projekt budowlany nie dopatrzono się naruszeń prawa w zakresie zgodności inwestycji z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140). Projekt uzyskał wszystkie niezbędne, wymagane przepisami uzgodnienia. W ocenie organu decyzja nie narusza dyspozycji zawartej w art. 156 par 1 KPA. Odnosząc się natomiast do zarzutów wnioskodawców dotyczących hałasu czy też pylenia powstającego w trakcie eksploatacji obiektu, należy wyjaśnić, iż zagadnienia te nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast organem, który powinien podjąć określone czynności zmierzające do wyeliminowania nadmiernego poziomu hałasu czy też pylenia jest właściwy organ ochrony środowiska, do którego kompetencji należą wymienione wyżej zagadnienia. Również brak udziału stron nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, może natomiast stanowić podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 KPA. Tut. organ nie może natomiast odnieść się do zarzutu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu po jego zrealizowaniu, gdyż ten fakt nie został potwierdzony w postępowaniu prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożyli A. i A. D. wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie wziął pod uwagę brzmienia punktu 5 zawartego w decyzji o warunkach i zagospodarowania terenu, z którego treści wynika, że przy podejmowaniu pozwoleniu na budowę należy zapewnić warunki ochrony osób trzecich zgodnie z art. 5 ust 1 pkt 6 oraz ust 2 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżących wyrażona przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ocena dotycząca warunków ochrony osób trzecich mija się ze stanem faktycznym. Ponadto zarzucili, że przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie zbadano wpływu spornej inwestycji na środowisko, nie zobowiązano także inwestora do przeprowadzenia przeglądu ekologicznego. Ponadto odnosząc się do twierdzeń organu odwoławczego w przedmiocie dotyczącym hałasu i zanieczyszczeń powietrza, podnieśli, że w odpowiedzi na pismo skarżących WIOŚ stwierdził, że właściwym organem do przeprowadzenia kontroli pomiarów emisji zanieczyszczeń w celu ustalenia, że nie zostały przekroczone jest Starosta [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...].12.2003 r. na podstawie art. 138 par 1 pkt 1 KPA, po rozpatrzeniu odwołania A. i A. D. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, ze po dokonaniu oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie organ odwoławczy stwierdza, iż zachodzą przesłanki do utrzymania w mocy decyzji Wojewody [...]. Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej należy stwierdzić, że inwestor przedłożył niezbędne dokumenty, opinie i uzgodnienia do otrzymania pozwolenia na budowę. W/w inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zgodnie z którym teren, na którym zlokalizowana jest inwestycja przeznaczony jest do urządzenia produkcji rolnej. Zatwierdzony projekt zagospodarowania przestrzennego działki, stanowiący integralną część wydanego pozwolenia na budowę, nie narusza przepisów zawartych w par 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7.10.1997 r. Ponadto brak udziału strony na etapie prowadzonego postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, jak słusznie wskazał organ wojewódzki, nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, a jedynie jest podstawą do wznowienia postępowania w trybie art. 145 KPA. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli A. i A. D.. W uzasadnieniu strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji, że wydana została z rażącym naruszeniem prawa i wbrew zasadom współżycia społecznego. Podnieśli zarzut naruszenia art. 130 par 4 KPA. Wskazali, że budowa przedmiotowej inwestycji trwała w okresie od ok. [...].10.2002 r. do [...].11.2002 r. (budowa w końcowej fazie), natomiast inwestor uzyskał pozwolenie na budowę w dniu [...].11.2002 r. Zgłoszenia do budowy dokonał [...].11.2002 r. Skarżący podnieśli, że doszło do samowoli budowlanej, wobec której nie nakazano rozbiórki, nie wstrzymano budowy, lecz wydano pozwolenie na użytkowanie bez dokonania przeglądu ekologicznego i sprawdzenia rodzaju i zakresu oddziaływania tej inwestycji na środowisko. Ponadto zarzucili, że postępowanie przed organem I instancji prowadzone było niedokładnie, tj. organ ten nie zażądał od inwestora określenia charakteru przyszłej inwestycji, nie zażądał danych charakteryzujących wpływ planowanej inwestycji na środowisko, co w ich ocenie stanowi naruszenia art. 40, 41, 42 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazali również na naruszenia przepisów art. 5, 6, 7, 8, 9, 10 KPA. Wskazali, że organ nadzoru budowlanego błędnie zakwalifikował charakter działki, na której zlokalizowano inwestycję, gdyż teren ten ma przeznaczenie pod produkcję rolną, a nie pod działalność usługową w stopniu przemysłowym. Podnieśli, że przedmiotowa inwestycja nie była realizowana w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Wskazali również, że samowolna, w ich ocenie, realizacja inwestycji doprowadziła do znacznego obniżenia wartości ich działki, co w konsekwencji czyni niemożliwym dokonanie jej sprzedaży. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu z uwagi na naruszenie przez organ I instancji oraz przez organ odwoławczy art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 28 ustawy - Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę może więc dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowana jest konsekwentnie zasada, w myśl której w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały rozpoczęte, postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe i winno w tym zakresie, z mocy art. 105 § 1, ulec umorzeniu. Zatem wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę po rozpoczęciu realizacji inwestycji nie znajduje żadnego oparcia w przepisach Prawa budowlanego i decyzja taka, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa kwalifikuje się z mocy art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego do stwierdzenia jej nieważności. W związku z powyższym w sytuacji, gdy we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji strona podnosi, iż pozwolenie na budowę zostało inwestorowi udzielone po rozpoczęciu przez niego robót budowlanych podstawowe znaczenie ma wówczas ustalenie przez organ prowadzący postępowanie w trybie nadzoru w sposób nie budzący wątpliwości terminu rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych. Tymczasem Wojewoda [...] w decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, utrzymanej następnie w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, powołując się na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2003 r. ograniczył się do stwierdzenia, iż w postępowaniu przed tym organem nie potwierdzono faktu rozpoczęcia robót budowlanych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie to ograniczyło się zaś do sprawdzenia zapisów w dzienniku budowy i przesłuchania A. W. - dyrektora w spółce będącej inwestorem. W w/w piśmie z dnia [...] września 2003 r., na które powołuje się Wojewoda [...], zawarte jest stwierdzenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], iż kserokopie pism R. B., A. M., H. M., T. M. z [...].04.2003 r. zawierające oświadczenia tych osób o rozpoczęciu przez inwestora robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę nie posiadają mocy dowodowej, nie przesłuchano natomiast tych osób na okoliczność terminu rozpoczęcia robót przez inwestora. Dopiero wówczas organ miałby prawo dojść do wniosku, iż zarzuty skarżących co do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę po rozpoczęciu realizacji inwestycji są bezpodstawne, jednakże musiałby to w sposób szczegółowy uzasadnić. Organy nie odniosły się też w należyty sposób do podnoszonych przez skarżących zarzutów dotyczących naruszenia art. 5 Prawa budowlanego stanowiącego, iż obiekt budowlany należy projektować, budować, użytkować i utrzymywać w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. W złożonym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji skarżący wskazali, iż przedmiotowa inwestycja powoduje zacienienie ich działki, nadmierny hałas, zanieczyszczenie środowiska oraz stwarza zagrożenie pożarami i wybuchem. Organy ustosunkowując się do tych zarzutów stwierdziły jedynie, iż zagadnienia te nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Z takim twierdzeniem nie sposób się zgodzić. Zarzuty takie winny być przeanalizowane pod kątem zgodności inwestycji z art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1994 r. Ewentualne naruszenie normy art. 5 zobowiązującego do ochrony praw osób trzecich może być traktowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, skutkującego nieważnością rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ zobowiązany jest więc do badania zgodności inwestycji z art. 5 Prawa budowlanego również w trybie nadzoru w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przesądza w żadnym razie, iż do takiego naruszenia rzeczywiście doszło, jednakże kwestia ta winna być przez organ dokładnie przeanalizowana, konieczne jest w tym zakresie uzupełnienie materiału dowodowego. Ujawnione naruszenie omówionych wyżej przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na mocy art. 152 ustawy — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak punkcie II wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.