II SAB/Lu 5/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Rafał Ostrowski, po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie budowy obiektu budowlanego i wymierzenia grzywny organowi I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienie się niniejszego wyroku decyzji w sprawie zgodności z przepisami usytuowania budynku wielorodzinnego Spółdzielni Mieszkaniowej [...]w P. przy ulicy [...] i [...] w P. (wniosek skarżącego z dnia 23 lutego 2004 roku); II. w pozostałej części oddala skargę; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. S. K. wniósł w dniu 27 września 2004 r. (data nadania pisma w Urzędzie Pocztowym Warszawa 130) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i domagał się wymierzenia grzywny temu organowi oraz zasądzenia na swoją rzecz kosztów postępowania. Skarżący podał, że w dniu 23 lutego 2004 r. przesłał do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o wszczęcie postępowania mającego na celu m.in. wykonanie zaleceń wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie Sygn. akt II SA/Lu 1955/01. Do dnia wniesienia skargi organ nie tylko nie wszczął postępowania, nie wydał żadnej decyzji czy też postanowienia, ale także wniosku skarżącego nie przesłał do innego organu, jeżeli sam uznał się za niewłaściwy w sprawie. Oznacza to, że PINB nie zastosował procedur określonych w art. 61 § 1 i art. 104 § 1 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ wyjaśnił, że odpowiedzią na pismo S. K. zawierające wniosek o wszczęcie postępowania z dnia 23 lutego 2004 r. było pismo z dnia 10 maja 2004 r. Znak: PINB.[...]. Poinformowano w nim szczegółowo skarżącego o stanie prawnym i faktycznym poruszanych przez niego spraw. Swoje stanowisko zawarte w tym piśmie organ podtrzymał. Ponadto podniósł, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...] nie uwzględnił zażalenia S. K. na niezałatwienie w terminie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pisma strony z dnia 23 lutego 2004 r. w sprawie budowy budynku wielorodzinnego przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...] w P. przy ul. [...] i [...], szczegółowo wyjaśniając stan faktyczny i prawny w/w budynku. . Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zważył, co następuje: Jak wynika z akt sprawy S. K. skierował w dniu 23 lutego 2004 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego wzywając jednocześnie ten organ do wykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie Sygn. akt II SA/Lu 1955/01 poprzez: 1) przeprowadzenie postępowania ustalającego nieprawidłowe usytuowanie budynku SM [...] w P. (przy ul. [...] i [...]) w stosunku do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodności z przepisami prawa budowlanego określającymi minimalne dozwolone odległości od granicy działek sąsiednich; 2) przeprowadzenie postępowania polegającego na kontroli wszystkich decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej, tj. Urzędu Miasta w okresie 1997-2001 r. od strony ich zgodności z prawem w odniesieniu do omawianej inwestycji SM [...]. Odpowiadając na powyższe żądania skarżącego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował go w piśmie z dnia 10 maja 2004 r., że w przedmiotowej sprawie w dniu 9 lutego 2004 r. została wydana decyzja z upoważnienia Starosty umarzająca postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę spornego budynku. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. wydaną z upoważnienia Wojewody , w uzasadnieniu której wyjaśniono dokładnie całą sprawę i poinformowano, że wskazania wyroku NSA z dnia 4 lipca 2003 r. Sygn. akt II SA/Lu 1955/01 w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wiążą organ, którego działa nie było przedmiotem zaskarżenia, zaś ta sprawa toczyła się przed organami administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast kompetencje organu nadzoru budowlanego I instancji określone są ściśle w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 1026 ze zm.) i brak jest wśród nich uprawnień do kontroli organu administracji architektoniczno-budowlanej I instancji. Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że wdrożył już wcześniej postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, dokonał oceny zgodności realizowanej budowy z warunkami pozwolenia na budowę i nie stwierdzając odstępstw w tym zakresie orzekł o odmowie nakazania rozbiórki. Nie zostały też naruszone warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tym względzie przytoczono też cytat z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 4 lipca 2003 r.: "Bezzasadny jest zarzut o usytuowaniu budynku niezgodnie z warunkami technicznymi". W tym stanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że skoro sprawa budowy przedmiotowego budynku została już załatwiona w formie decyzji, to ponowne wydanie decyzji w tej samej sprawie byłoby przesłanką do stwierdzenia jej nieważności. Stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego podzielił Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , który postanowieniem z dnia 19 maja 2004 r. nie uwzględnił zażalenia S. K. na niezałatwienie sprawy w terminie przez organ I instancji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że postępowanie administracyjne prowadzone przez właściwe organy nadzoru budowlanego w sprawie budowy przedmiotowego budynku zostało zakończone, wobec czego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po otrzymaniu pisma S. K. z dnia 23 lutego 2004 r. nie miał podstaw do wydawania decyzji, lecz powinien był w terminie jednego miesiąca udzielić odpowiedzi skarżącemu, czego jednak nie uczynił. Nie zawiadomił też skarżącego o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu udzielenia odpowiedzi. Przed rozpatrzeniem zażalenia przez organ wyższego stopnia odpowiedź ta została jednakże skarżącemu udzielona (w piśmie z dnia 10 maja 2004 r.), wobec czego brak było podstaw do uwzględnienia zażalenia i wyznaczenia organowi I instancji dodatkowego terminu do udzielenia odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia 23 lutego 2004 r. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego trafnie wywodzą, że zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z dnia 4 lipca 2003 r. Sygn. akt II SA/Lu 1955/01 stanowisko, iż "Jeśli budynek został wykonany z naruszeniem przepisów regulujących usytuowanie obiektu budowlanego, właściwy organ powinien wdrożyć odrębne postępowanie w tym zakresie" nie było dla nich wiążące w świetle przepisów o związaniu organów administracji oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu administracyjnego. Obowiązujący w dacie wydania wspomnianego wyroku przepis art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) stanowił, że "Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia". Tak samo kwestię tę normuje art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), według którego "Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia". Wyrok NSA z dnia 4 lipca 2003 r. rozstrzygał skargę S. K. i K. K. na decyzję Wojewody w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę spornego obiektu. Przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie nie była zatem działalność organów nadzoru budowlanego i z tego względu cyt. przepisy wyłączały możliwość związania ich powyższym wyrokiem. Dlatego też żądanie skarżącego wymierzenia grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) z powodu niewykonania wyroku NSA z dnia 4 lipca 2003 r. nie mogło być uwzględnione. Należy także zgodzić się z organami nadzoru budowlanego, że w świetle przepisu art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 1026 ze zm.) określającego kompetencje organów nadzoru budowlanego, organy te nie mają uprawnień kontrolnych względem działalności organów administracji architektoniczno-budowlanej. Zawarte w pkt 2 wniosku S. K. z dnia 23 lutego 2004 r. żądanie kontroli wydanych w latach 1997-2001 przez organy administracji architektoniczno-budowlanej decyzji dotyczących przedmiotowego obiektu również nie było więc uprawnione. W przedstawionych wyżej zakresach skarga podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest natomiast zasadny w części dotyczącej żądania przeprowadzenia postępowania ustalającego nieprawidłowe usytuowanie budynku Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w P. przy ul. [...] i [...] w stosunku do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodności z przepisami prawa budowlanego. W tym zakresie, wbrew twierdzeniu organu zawartemu w piśmie z dnia 10 maja 2004 r., nie zapadła żadna ostateczna decyzja administracyjna. Wydana wcześniej w sprawie spornego obiektu decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego, a postępowanie w tym zakresie zostało umorzone. Otwiera to drogę właściwemu organowi nadzoru budowlanego do oceny zgodności usytuowania obiektu z przepisami prawa budowlanego, w tym z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odmowa nakazania rozbiórki obiektu orzeczona decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2000 r. (Nr PINB.[...]) utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2000 r. (Nr WINB.ZOA.[...]) nie rozstrzyga wszystkich problemów dotyczących spornego budynku. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 czerwca 2001 r. Sygn. akt II SA/Lu 360/00 oddalającym skargę na tę ostatnią decyzję, "W sytuacji, gdy inwestor, który prowadzi roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie uchylona (wyeliminowana z obrotu prawnego), nie może być traktowany jak osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, a także jako osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę (...). Oznacza to, że także w tej sprawie brak jest przesłanek do zastosowania przez właściwy organ dyspozycji art. 48 cyt. ustawy – Prawo budowlane w przedmiocie wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego". Powyższe nie może wszakże prowadzić do wniosku, że organ nadzoru budowlanego jest pozbawiony w takiej sytuacji wszelkich środków prawnych. Wręcz przeciwnie. Wprawdzie ze wskazanych wyżej względów nie może nakazać rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 Pr. bud., jednak jego obowiązkiem jest podjęcie działań mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W przypadku, z jakim mamy do czynienia w sprawie niniejszej, gdy roboty budowlane zostały już wykonane, w grę może wchodzić wydanie orzeczenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 5 Pr. bud. W postępowaniu w tym zakresie istotną okolicznością jest oczywiście między innymi ustalenie zgodności usytuowania budynku z przepisami warunków technicznych. Nie jest przy tym prawdą, że NSA w wyroku z dnia 4 lipca 2003 r. Stwierdził, iż "Bezzasadny jest zarzut o usytuowaniu budynku niezgodnie z warunkami technicznymi", jak to zdaje się sugerować odpowiedź udzielona skarżącemu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 10 maja 2004 r. Cytowane zdanie wprawdzie znajduje się w uzasadnieniu wspomnianego wyroku, ale w jego tzw. części historycznej, relacjonującej przebieg postępowania administracyjnego i omawiającej motywy zaskarżonej decyzji. Kwestia ta nie była natomiast przedmiotem rozważań Sądu, gdyż sprawa dotyczyła zupełnie innego zagadnienia, a mianowicie umorzenia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę ze względu na zrealizowanie obiektu. (Uchylenie zaskarżonej w tej sprawie decyzji Wojewody nastąpiło jedynie ze względów proceduralnych). Kwestia zgodności z przepisami usytuowania spornego budynku winna zatem zostać rozstrzygnięta przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego poprzez wydanie stosownej decyzji: nakazującej wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem bądź odmawiającej orzeczenia takiego nakazu. Wniosek S. K. zawierający żądanie wszczęcia postępowania w związku z nieprawidłowym – jego zdaniem – usytuowaniem budynku, wpłynął do organu 1 marca 2004 r. Nie został zatem zachowany termin załatwienia sprawy wynikający z art. 35 k.p.a. Z przedstawionych wyżej wywodów wynika przy tym, że załatwienie tej sprawy wymagało wydania decyzji administracyjnej (art. 104 § 1 k.p.a.), nie zaś – jak to uczynił organ – udzielenia pisemnej odpowiedzi na wniosek. Skarżący dopełnił obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.) poprzez wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Z powyższych względów w części określonej w sentencji wyroku skarga podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 149 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a.