II SA/Ka 257/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Asesor WSA Rafał Wolnik, Protokolant sekr. Beata Malcharek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na post. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nieważności postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki w sprawie o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu o d d a l a s k a r g ę Wnioskiem z dnia [...] r. [...] Sp. z o.o. wystąpiła do Prezydenta Miasta B. o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla obiektu handlowego o powierzchni 15 000 m2 . Wniosek o ustalenie warunków zabudowy obejmował teren położony w B. pomiędzy ulicami [...],[...] oraz [...], oznaczony numerami działek : [...]. Do wniosku dołączono mapę ewidencyjną w skali 1 : 2880, na której kolorem fioletowym oznaczono obszar objęty wnioskiem. Ponadto dołączono wypis z rejestru gruntów zawierający dane dotyczące poszczególnych działek. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta B. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy przedmiotowej inwestycji na działkach nr : [...]. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] prezydent Miasta B. działając na podstawie art. 113 § 1 kpa z urzędu sprostował oczywistą omyłkę w decyzji z dnia [...] r. polegającą na pominięciu w tej decyzji nieruchomości oznaczonych numerami działek : [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że pominięte w sentencji z dnia [...] r. działki znajdują się w granicach terenu objętego opracowaniem projektowanej inwestycji, co wynika z załączników mapowych sporządzonych w skali 1 : 2880 oraz 1 : 1000 stanowiących integralną część wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem organu pominięcie tych działek w przedmiotowej decyzji jest oczywistą omyłką i nie ma żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia decyzji. Kolejnym postanowieniem – z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta B. z urzędu sprostował oczywistą omyłkę w swoim postanowieniu z dnia [...] r. polegającą na tym, że zamiast działki oznaczonej nr [...] błędnie wskazano działkę [...]. Równocześnie sprostowano błędne pouczenie zawarte w postanowieniu z dnia [...] r. polegające na wskazaniu czternastodniowego terminu do wniesienia zażalenia na to postanowienie, a nie jak wynika to z treści art. 141 § 2 kpa – terminu siedmiodniowego. Zawiadomieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. poinformowało strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta B. z dnia [...] r. oraz postanowienia z dnia [...] r. Pismem z dnia [...] r. pełnomocnik [...] Sp. z o.o. adwokat S. J. wniósł o umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w postanowień Prezydenta Miasta B. Na uzasadnienie tego wniosku pełnomocnik przytoczył obszerną argumentację przemawiającą, jego zdaniem, za przyjęciem tezy, iż w istocie przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu decydujące znaczenie ma mapa dołączona do wniosku, która w sposób graficzny obrazuje teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem pełnomocnika inwestora pominięcie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu kilku działek, które uwidocznione zostały w załączniku graficznym wniosku stanowi oczywistą omyłkę i nie ma formalnych przeszkód do sprostowania tej decyzji w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 113 kpa. Za przyjęciem tej tezy przemawia również fakt, iż ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie wymaga określenia działek, których dotyczy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ( art. 42 tej ustawy ). Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, z urzędu stwierdziło nieważność postanowienia Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. Nr [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że na skutek wydania postanowienia Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. Nr [...] zmianie uległa treść decyzji z dnia [...] r. nr [...]. Takie sprostowanie jest zaś w ocenie Kolegium de facto zmianą treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, a nie sprostowaniem omyłki. Ustala ona bowiem warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowej nieruchomości, nie objętej postępowaniem zakończonym tą decyzją. Zdaniem Kolegium przepis art. 113 § 1 kpa "nie może stanowić podstawy do zmiany ostatecznej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji". "Dokonana zmiana decyzji z dnia [...] r., poprzez dopisanie parcel spowodowała nadanie tej decyzji nowej treści i wykroczyła poza granice ustalone w przepisie art. 113 § 1 kpa". Ponadto organ wskazał, iż zachodziły różnice pomiędzy treścią wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ( numery wymienionych we wniosku działek ) a załącznikiem graficznym, z którego wynikało, że oprócz działek wymienionych we wniosku na obszarze objętym wnioskiem znajdują się również inne działki. Decyzja z dnia [...] r. prawidłowo ustalała zatem warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działek wymienionych we wniosku. Dalej organ przywołał definicję pojęcia "określenie" wskazując, iż odnosi się ono do wymienienia cech charakterystycznych, oznaczenia, wyznaczenia lub zdefiniowania. To oznacza, iż wbrew twierdzeniom pełnomocnika inwestora "oznaczenie terenu, na którym inwestor zamierza inwestować we wniosku może nastąpić jedynie poprzez wykazanie numerów działek objętych wnioskiem. Drugi wymóg to przedstawienie tych działek na odpowiednim podkładzie mapowym. Dopiero w dniu [...] r. inwestor był w posiadaniu mapy ewidencyjnej, na której znalazły się działki objęte zarówno decyzją z dnia [...] r. jak i postanowieniem z dnia [...] r. Wobec tych okoliczności postanowienie z dnia [...] r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa". Działający w imieniu inwestora pełnomocnik wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniając ten wniosek wskazał, że Kolegium nie odniosło się do wszystkich poniesionych przez niego okoliczności. W szczególności, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu, że wiążącym dla organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest wskazanie numerów działek, na których inwestycja ma być zrealizowana. Zdaniem pełnomocnika inwestora ustawodawca nie bez przyczyny posługuje się pojęciem "granica", gdyż granica planowanej inwestycji jest niezależna od granic geodezyjnych działek znajdujących się na terenie planowanej inwestycji. Użyte w art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym pojęcie "określenie" nie daje podstaw do przyjęcia, iż chodzi tu o określenie numerów ewidencyjnych działek. Wobec tego pominięcie w decyzji o lokalizacji inwestycji numerów kilku działek powinno być traktowane w kategoriach oczywistej omyłki, nadającej się do sprostowania na podstawie art. 113 kpa. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy swoje wcześniejsze postanowienie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że "rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Powyższe uwagi należy odpowiednio odnieść także do ostatecznych postanowień". Sprostowanie, jakiego dokonał organ w postanowieniu z dnia [...] r. " jest faktycznie zmianą treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji a nie sprostowaniem omyłki, bowiem ustala warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowej nieruchomości nie objętej postępowaniem zakończonym tą decyzją". W ocenie Kolegium art. 113 kpa nie daje podstaw do naprawy wszystkich błędów zawartych w decyzjach, a tylko takich, które nie zmieniają treści rozstrzygnięć tych decyzji. Organ wskazał ponadto, iż załącznik graficzny do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób precyzyjny nie określał granic terenu objętego tym wnioskiem, wobec czego należało przyjąć, iż granice te zostały wyznaczone w oparciu o wskazanie numerów działek znajdujących się na tym terenie. Kolegium zauważyło również, że pomimo niezgodności treści wydanej decyzji z wnioskiem inwestor nie skorzystał z przysługującego mu środka odwoławczego. W tym kontekście zdaniem organu rodzi się pytanie po co dokonywano sprostowania decyzji skoro inwestor stoi na stanowisku, że wiążącym jest ustalenie granic terenu, nie zaś wskazanie numerów konkretnych działek znajdujących się na tym terenie. W skardze do Sądu pełnomocnik inwestora wniósł o uchylenie postanowienia z dnia [...] r. oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] r. Nr [...]. Uzasadniając skargę powtórzył, co do zasady, argumentację ponoszoną w postępowaniu administracyjnym. Raz jeszcze zaakceptował, że "decydujące i jedyne znaczenie ustawa przypisuje mapie. Skoro art. 41 ustawy nie zawiera wymogu podania we wniosku żadnych danych dotyczących działek ewidencyjnych lecz jedynie granic terenu objętego wnioskiem przedstawionych na mapie, to podanie – nawet jeżeli nie wymieniono w nim wszystkich numerów działek – spełnia wymogi ustawowe i organ miał obowiązek rozpatrzenia tego wniosku w granicach wykreślonych na mapie". Ponadto wskazał, że nie sposób ustosunkować się do twierdzenia Kolegium, iż załącznik graficzny nie został właściwie opisany i dlatego trudno uznać go za dokument w przedmiotowej sprawie, gdyż organ nie przytoczył żadnych argumentów na poparcie tej tezy. Ustosunkowując się do podniesionych zarzutów, w odpowiedzi na skargę z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie. Powołało się przy tym na argumentację zawartą w uzasadnieniach swoich postanowień podnosząc raz jeszcze, że sprostowanie decyzji polegające na uzupełnieniu jej treści o elementy, nie objęte wcześniejszym rozstrzygnięciem uznać należy za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ zwrócił ponadto uwagę, że w myśl art. 113 kpa sprostowaniu mogą podlegać oczywiste omyłki popełnione przez organ nie zaś takie, które powstały w wyniku błędu strony. Tego rodzaju sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, że skargę wniesiono w dniu 26 lutego 2002 r. a więc w czasie, gdy obowiązywała ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Na mocy art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) ustawa o NSA utraciła moc. Zgodnie zaś z przepisem art. 97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawy, w których skargi wniesiono do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 – zwanej dalej ustawą p.s.a.). Na mocy art. 134 § 1 p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach skargi nie będąc jednakże związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddane zostało postępowanie, w wyniku którego stwierdzono nieważność postanowienia Prezydenta Miasta B. w sprawie sprostowania oczywistej omyłki w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarówno w literaturze ( por. J. Borkowski, B. Adamiak Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2000 r. str. 470 i nast., M. Jaśkowska A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2000 r. str. 648 i nast.) jak i w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż przewidziana w art. 113 § 1 możliwość sprostowania błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek powstałych w decyzjach organu administracyjnego ogranicza się do tego rodzaju uchybień, których eliminacja nie prowadzi do zmiany merytorycznej treści prostowanego rozstrzygnięcia. Tytułem przykładu można przywołać tezy niektórych orzeczeń NSA, w których Sąd wskazał, że "błąd rachunkowy oznacza omyłkę w wykonaniu działania matematycznego, a błąd pisarski – to widoczne, wbrew zamierzeniu organu, niewłaściwe użycie wyrazu, widocznie mylna pisownia albo widoczne niezamierzone opuszczenie jednego lub więcej wyrazów. Na równi z błędami pisarskimi i rachunkowymi potraktowano inne oczywiste omyłki. Natomiast nie podlegają sprostowaniu w omawianym trybie błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, a więc co do ustalenia prawa obowiązującego, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej" ( tak wyrok NSA z 23 kwietnia 2001 r. sygn. akt II SA 863/00 – LEX nr 75522). W innym orzeczeniu Sąd zajął stanowisko, że "nie mogą podlegać sprostowaniu w trybie przewidzianym w art. 113 § 1 kpa błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, a więc co do ustalenia prawa obowiązującego, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej" ( por. wyrok NSA z 1 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 1067/97 – LEX nr 47889). Konkludując uznać przyjdzie, że zastosowanie art. 113 § 1 kpa nie może prowadzić do merytorycznej zmiany treści decyzji nawet wówczas, gdy okaże się, że decyzja ta zawiera wady. Byłoby to bowiem równoznaczne z naruszeniem, z jednej strony, norm dotyczących kontroli instancyjnej wydanych rozstrzygnięć, z drugiej zaś zasad odnoszących się do nadzwyczajnych trybów postępowania w sprawach wzruszania prawomocnych decyzji administracyjnych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę na treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. W decyzji tej organ orzekł : " ustala się warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy obiektu handlowego – "[...]" obejmującego budynek handlowo – usługowy z zapleczem magazynowym, drogi dojazdowe, parkingi, infrastrukturę techniczną i przyłącza zewnętrzne, w granicach wymienionych poniżej parcel gruntowych na [...]". Abstrahując od prawidłowości takiego rozstrzygnięcia trzeba przyjąć, że wobec tak sformułowanej treści decyzji, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono dla obszaru położonego w granicach wskazanych w decyzji nieruchomości ( działek ). Pomimo, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do tego terenu, to jest ona wiążąca dla organów wydających pozwolenie na budowę ( art. 46 ust. 2 oraz art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym – tekst jednolity : Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.). Stanowi bowiem podstawę do zainicjowania dalszych etapów realizacji określonej inwestycji i w tym znaczeniu kształtuje sytuację prawną jej adresatów. Skoro rozstrzygnięcia zawarte w tej decyzji mają dla organów administracji architektoniczno – budowlanej charakter wiążący, to zmiana tych rozstrzygnięć odnosząca się zwłaszcza do terenu planowanej inwestycji nie może nastąpić w drodze sprostowania decyzji. Wydanie postanowienia prostującego tą decyzję, które polegało na zmianie rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji poprzez dopisanie kilku kolejnych działek objętych granicami planowanej inwestycji ( działki nr [...]) po 6 miesiącach, od daty wydania decyzji, w ocenie Sądu jest działaniem niedopuszczalnym. W istocie bowiem postanowienie to zmodyfikowało treść wcześniejszej decyzji rozszerzając jej zakres na nieobjęte tym aktem działki. Trudno uznać takie rozstrzygnięcie za sprostowanie oczywistej omyłki. Zarówno strony postępowania jak i organ miały w dyspozycji instrumenty procesowe za pomocą których mogło dojść do wyeliminowania z obrotu prawnego błędnego rozstrzygnięcia i prawidłowe – zgodne z wnioskiem orzeczenie w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro ze środków tych nie skorzystały, to zmiana treści rozstrzygnięcia decyzji Prezydenta Miasta B. w drodze zastosowania art. 113 § 1 kpa musi zostać uznana za rażące naruszenie prawa. Należy zatem w tym zakresie podzielić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wyrażone w postanowieniach z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. o rażącym naruszeniu prawa spowodowanym wydaniem postanowienia z dnia [...] r. Na koniec Sąd pragnie podkreślić, że powyższy wywód nie oznacza, iż przychyla się do argumentacji jednej lub drugiej strony odnośnie prawidłowości wydanego przez Prezydenta Miasta B. rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy jedynie zwrócić uwagę stronie skarżącej, że podnoszone przez nią argumenty można by uznać za zasadne w postępowaniu odwoławczym, ewentualnie postępowaniu wszczętym na podstawie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego lub o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r. Na gruncie będącego przedmiotem niniejszej skargi postępowania tego rodzaju argumentacja nie może odnieść skutku, gdyż odnosi się ona do merytorycznego zakresu rozstrzygnięcia zawartego w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to zaś nie jest przedmiotem niniejszej skargi. Sąd pragnie jedynie zaakcentować, iż argumenty podnoszone przez pełnomocnika skarżącej nie mogły odnieść skutku w niniejszym postępowaniu. W związku z powyższym na podstawie art. 151 p.s.a. orzeczono jak w sentencji. su.