I OSK 979/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka Sędziowie Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska ( spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 77/05 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz J. R. kwotę 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 24.03.2005 r. sygn. akt I SA/Wa 77/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. R. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia 29.11.1979 r. [...] w przedmiocie wywłaszczenia za odszkodowaniem od J. R. części nieruchomości oznaczonej jako działka nr 4237/2 o pow. 1869 m2, wydzielonej z nieruchomości o pow. 2284 m2 , położonej w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił, co następuje: Jak wynika z decyzji wywłaszczeniowej wydanej na podstawie art. 2 i 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) nieruchomość była niezbędna pod budowę osiedla mieszkaniowego, zgodnie z decyzja lokalizacyjną z dnia 25.07.1977 r. nr [...] i decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego osiedla z dnia 4.05.1979 r. nr [...], zatem cel wywłaszczenia był zgodny z przepisami tej ustawy. W uzasadnieniu decyzji o wywłaszczeniu wskazano, że starania o nabycie nieruchomości w drodze dobrowolnej umowy nie dały rezultatu, stąd po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i przeprowadzeniu rozprawy, o której strony zostały powiadomione uznano, że zachodzi konieczność wywłaszczenia. W postępowaniu nadzorczym organ wskazał, że choć w niekompletnych aktach archiwalnych nie ma protokółu rozprawy, to nie można uznać, że jej nie było, gdyż w aktach sprawy dot. innej nieruchomości stanowiącej własność J. i J. R. o pow.2282 m2 znajduje się wspólne zawiadomienie o wszczęciu postępowania i terminie rozprawy. Nie zachowały się także elaboraty szacunkowe dot. działki J. R., ale z akt wynika, że zostały dołączone do wniosku o wywłaszczenie, a o odszkodowaniu orzeczono na podstawie opinii rzeczoznawców Urzędu m. [...] i na podstawie wyników rozprawy przeprowadzonej dnia 29.09.1979 r., tak więc nakaz z art. 19 ust. 1 ustawy został zrealizowany i nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Zarzuty skargi są niezasadne, bowiem wnioskującym o wywłaszczenie była Dyrekcja Rozbudowy Miasta [...] – inwestor zastępczy przygotowujący teren i prowadzący budowę, a więc przedsiębiorstwo wskazane w art. 2 ww. ustawy, zatem nie ma podstaw do przyjęcia, aby z tego powodu zarzut, iż decyzja wywłaszczeniowa rażąco naruszała art. 2 i 3 ustawy. Nadto brak akt archiwalnych nie może być podstawa do stwierdzenia w sposób oczywisty i jednoznaczny, że w toku postępowania rażąco naruszono prawo w zakresie procedury obowiązującej w takim postępowaniu. Natomiast co do wymogu udziału biegłych w postępowaniu, o czym mowa w art. 22 cyt. ustawy, to skoro były operaty szacunkowe, strona przyjęła odszkodowanie i nie skarżyła decyzji wywłaszczeniowej, to kwestia wywłaszczenia i odszkodowania nie budziła jej wątpliwości. Organ mógł dokonać rozstrzygnięcia tylko na podstawie akt sprawy, bowiem w postępowaniu nadzorczym należy w sposób niewątpliwy ustalić i wykazać naruszenie konkretnego przepisu prawa, a w niniejszej sprawie organ nadzoru nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła J. R., reprezentowana przez adwokata, domagając się uchylenia wyroku oraz zaskarżonych decyzji i stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej lub uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczeniu nieruchomości przez ich błędną wykładnię i art. 19 ust. 1 i 2 oraz art. 22 tej ustawy przez ich niezastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia prawa przez organ w toku postępowania administracyjnego i art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy przez niezastosowanie środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...], decyzji Wojewody [...] z dnia [...] i decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia 29.11.1979 r., które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z treści decyzji wywłaszczeniowej wynika, że wniosek o wywłaszczenie złożyła Dyrekcja Rozbudowy Miasta nie dla realizacji własnych zadań lecz na potrzeby zorganizowanego budownictwa spółdzielczego osiedla mieszkaniowego , a na te cele o wywłaszczenie mógł ubiegać się tylko organ stopnia wojewódzkiego lub powiatowego, zatem wykładnia art. 2 i 3 dokonana przez Sąd jest błędna. Nadto podkreślono, iż w aktach postępowania administracyjnego brak jest protokółu z rozprawy wywłaszczeniowej i opinii biegłych i dowodu wezwania na rozprawę skarżącej, co stanowi naruszenie art. 19 ust. 1 i 2 i art. 22 ustawy przez Sąd, że brak nie może przesądzać, iż rozprawy nie było jest sprzeczne z materiałem dowodowym. Naruszenie przepisów postępowania polega na tym, że utrzymane zostały w mocy rozstrzygnięcia sprzeczne z regulacjami ustawowymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są trafne. Zarzucono Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Wprawdzie artykuły te podzielone są na niższe jednostki redakcyjne, ustępy, zatem wydawałoby się, że tak postawiony zarzut nie odpowiada art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa", jednak lektura skargi wskazuje, iż nie byłby to wniosek słuszny. Przede wszystkim Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie naruszone zostały art. 2 i art. 3 ustawy o wywłaszczeniu, be podania, o które konkretnie przepisy chodzi. Ponadto należy wziąć pod uwagę, iż jednym z elementów skargi kasacyjnej, wymienionych w art. 176 ppsa jest przytoczenie podstaw i ich uzasadnienie. Jest to więc ten składnik skargi kasacyjnej, który stanowi całość. Z uzasadnienia niniejszej skargi kasacyjnej wynika, iż chodziło o to, że Wojewódzki Sąd przepisy te naruszył w całości, a wobec tego należy uznać, iż tak zarzuty, jak i ich uzasadnienie zostały przedstawione w sposób umożliwiający Naczelnemu Sądowi ich rozpoznanie. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi, jak to wynika z art. 183 § 1 ppsa, zatem nie może skargi poprawiać, uzupełniać, ani jej interpretować, jednak niniejsza skarga takich zabiegów od Sądu nie wymaga. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że art. 2 i art. 3 ustawy o wywłaszczeniu nie zostały naruszone, podczas gdy skarżąca ma zdanie przeciwne. Z art. 2 wynika, iż wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa, a ubiegać się o nie może zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. Z kolei art. 3 wskazuje, który z zainteresowanych podmiotów wymienionych w art. 2 może ubiegać się o wywłaszczenie w zależności od celu, jaki ma być na wywłaszczonej nieruchomości zrealizowany. Ust. 1 art. 3 wskazuje jako generalną zasadę, że wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli ubiegającemu się nieruchomość jest niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, jednak od zasady tej czyni wyjątki w ust. 2 i 3 stanowiąc, że dla celów budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego na obszarze miasta może ubiegać się tylko terenowy organ administracji państwowej danego miasta, zaś jeżeli celem wywłaszczenia jest przeznaczenie nieruchomości na obszarze miasta lub gminy dla organizacji spółdzielczych i kółek rolniczych, to o wywłaszczenie może ubiegać się terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego lub powiatowego. Z akt sprawy wynika, iż część nieruchomości stanowiącej własność skarżącej J. R. została wywłaszczona pod budowę spółdzielczego osiedla mieszkaniowego "[...]" w [...] (decyzja o wywłaszczeniu z dnia 29.11.1979 r.), zaś z wnioskiem o wywłaszczenie wystąpiła Dyrekcja Rozbudowy Miasta [...] (wniosek z dnia 29.09.1979 r.), przy czym z decyzji wywłaszczeniowej wynika, iż jej podstawę stanowi m.in. art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, a do wypłaty odszkodowania zobowiązano tę Dyrekcję. We wniosku o wywłaszczenie Dyrekcja Rozbudowy Miasta wskazała, że działa jako "inwestor zastępczy", zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż było to działanie zgodne z art. 2 i art. 3 ustawy uwłaszczeniowej. Jednak w świetle przytoczonych wyżej przepisów, tj. art. 2 i art. 3 ustawy i podstawy prawnej decyzji wywłaszczeniowej, tj. art. 3 ust. 1 za zasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej co do naruszenia przez Sąd tych przepisów. Skwitowanie zarzutu skargi, co do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego przez niewłaściwą jednostkę, w świetle art. 3 ustawy lakonicznym stwierdzeniem, iż Dyrekcja działała jako "inwestor zastępczy" nie wyjaśnia, czy była ona właściwą do działania, biorąc pod uwagę cel wywłaszczenia. Tak więc zgodzić się należy ze skargą kasacyjną, że niewyjaśnienie przez Wojewódzki Sąd tej okoliczności, a mimo to uznanie, iż nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej wobec jej zgodności z prawem, narusza art. 2 i 3 ustawy o wywłaszczeniu. Nietrafny jest natomiast zarzut naruszenia art. 19 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej przez jego niezastosowanie, bowiem Wojewódzki Sąd odniósł się do kwestii w nim poruszonych (zawiadomienie właściciela o terminie rozprawy) stwierdzając, iż skarżąca została o terminie rozprawy powiadomiona, a z akt sprawy wynika, iż istotnie tak było. Za taki należy uznać również zarzut naruszenia art. 22 ustawy. Wojewódzki Sąd omówił ten przepis, jak i przedstawił swoje stanowisko co do kwestii nim objętych w świetle akt sprawy, a zatem nie można mówić o jego niewłaściwym zastosowaniu. Nie można tez zgodzić się z zarzutami naruszenia przez Wojewódzki Sąd art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ppsa. Jak wynika z powyżej przedstawionego wywodu Wojewódzki Sąd nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji nadzorczych, ani decyzji wywłaszczeniowej, bowiem nie wyjaśnił okoliczności co do podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 ppsa.