VII SA/Wa 218/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Moraczewski, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Asesor WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Anna Sokołowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2005 r. sprawy ze skargi U. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. VII SA/Wa 218/04 UZASADNIENIE Zaskarżona decyzja z dnia [...] stycznia 2004r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2003r. znak: [...]. W toku postępowania administracyjnego ustalono, co następuje. Decyzja z dnia [...] maja 2002r. znak [...][...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994r. oraz art. 104 kpa po rozpatrzeniu wniosku U. J. w sprawie budowy budynku mieszkalnego położonego na terenie działki nr ewid. [...] u zbiegu ulic S. i L.we wsi [...] gm. [...], nałożył na inwestorów K. i A. S. obowiązek wykonania w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania niniejszej decyzji następujących opracowań: * inwentaryzacji geodezyjnej wykonanych robót z uwzględnieniem posadowienia stanu surowego budynku do poziomu terenu oraz naniesionymi prawnymi granicami działek i numerami działek ewidencyjnych, * inwentaryzacji budowlanej powykonawczej wykonanych robót, * ekspertyzy technicznej powyższych robót, wykonanej przez uprawnionego rzeczoznawcę budowlanego w oparciu o w/w inwentaryzacje, * projektu budowlanego całego zamierzenia inwestycyjnego, którego wykonanie jest niezbędne do doprowadzenia zrealizowanych robót do stanu zgodnego z prawem, z ustaleniami warunków zabudowy i zagospodarowania terenu określonymi w decyzji Nr [...] z dnia [...].11.2000 r. Wójta Gminy [...] oraz z przepisami techniczno - budowlanymi rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 140 i Nr 44, poz. 434, z 2000 r. Nr 16, poz.214) "w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie" * określenia linijki słońca w stosunku do zabudowy istniejącej na sąsiedniej działce, * określenia powierzchni zabudowy oraz utwardzonej powierzchni działki wraz ze sposobem zagospodarowania pozostałej biologicznie czynnej powierzchni działki. Zaznaczono, że powyższe opracowania powinny określać posadowienie budynku w stosunku do poziomu terenu, określać powierzchnię zabudowy i kubaturę projektowanego budynku. Zdaniem organu rozstrzygającego powyższą decyzję podczas prowadzenia przedmiotowych robót budowlanych nastąpiło istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2003r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił wyżej opisaną decyzją organu pierwszej instancji i orzekł o odmowie wydania decyzji w trybie art. 51 Prawa budowlanego z 1994r. W postępowaniu przed organem drugiej instancji ustalono, że inwestor dokonał tylko odstępstwa polegającego na podwyższeniu poziomu posadowienia budynku o około 30cm. Organ uznał, że takie odstępstwo nie należy kwalifikować jako istotne. Zdaniem organu lokalizacja budynku jest zgodna z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki. W dniu [...] lipca 2003r. na wniosek U. J. właścicielki sąsiedniej posesji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W toku prowadzonego postępowania Departament Inspekcji Budowlanej Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu [...] października 2003r. oględziny obiektu w wyniku, których ustalono, że jedynym odstępstwem od zatwierdzonego projektu jest zmiana posadowienia budynku o około 30cm. Innych odstępstw nie stwierdzono. Mając na uwadze powyższe ustalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2003r. znak [...] – na podstawie, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]-05-2003r. nr [...], znak: [...] uchylającej w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...]-05-2002r. znak: [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności dot. budowy budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] przy zbiegu ul. S. i ul. L. we wsi [...] gm. [...] i odmawiającej wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 51 ustawy z dnia 07-07 1994r. Prawo budowlane dot. budowy w/w budynku. Następnie zapadła zaskarżona decyzja z dnia [...] stycznia 2004r. znak: [...], Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą organ utrzymał w mocy własną decyzją z dnia [...] grudnia 2003r. wyżej opisaną. W uzasadnieniu zaskarżanej decyzji organ podtrzymał oparte, na oględzinach obiektu w października 2003r., stanowisko, że inwestor odstąpił od projektu tylko nieistotnie zmieniając poziom posadowienia budynku o około 30cm. Zdaniem organu nadzór budowlany poczynił ustalenia w toku bezpośrednich oględzin, zatem ocena stanu faktycznego odpowiada rzeczywistemu stanowi budynku. W skardze z dnia [...] marca 2004r. oraz w piśmie z dnia [...] marca 2005r. U. J. dochodziła uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003r. Zdaniem skarżącej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2003r. dopuścił się rażącego naruszenia prawa, gdyż: – stwierdził, że budowa realizowana jest zgodnie z pozwoleniem na budowę, które przewiduje powierzchnię zabudowy 160m2 zaś w rzeczywistości obiekt przekroczył ten metraż (rażące naruszenie art. 6,7,77 kpa); – nie odniósł się do znacznego przekroczenia dopuszczalnego limitu powierzchni nieczynnej biologicznie(rażąco naruszył art. 107 § 3 kpa); – nie odniósł się do usytuowania budynku, który posadowiono nie w północnej, lecz we wschodniej części działki; – nie odniósł się do braku odsunięcia (o 3,5m) w rzeczywistości drogi dojazdowej do garażu. Zdaniem skarżącej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie powołał się na żadne ustalenia własne, ale oświadczenie kierownika budowy i pełnomocnika inwestora (naruszenie art. 79 kpa). Skarżąca podniosła, ze wizje przeprowadzono bez jej udziału, nie sporządzono protokołu wbrew treści art. 67 i 68 kpa. Podobnie o kontroli Departamentu Inspekcji Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003r. skarżąca nie została powiadomiona. W ocenie skarżącej z naruszeniem prawa Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopatrywał się faktycznie istniejącego rażącego naruszenia prawa w kontrolowanej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. W piśmie z dnia [...] marca 2005r. inwestorzy K. i A. S. wnieśli o oddalenie skargi. Podnieśli, że skarżąca była powiadamiana o terminach wizji. Ewentualne naruszenia udziału w postępowaniu odwoławczym mogłoby stanowić jedynie przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa tj. przesłankę wznowienia postępowania. Zdaniem inwestorów zaskarżona decyzja wydana została bez naruszenia przepisów postępowania wyjaśniono okoliczności sprawy z zagwarantowaniem udziału stron w postępowaniu administracyjnym. Inwestorzy podnieśli, że budowa zgodna z projektem i pozwoleniem na budowę została zakończona i uzyskano pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego. Ponadto inwestorzy podali, że decyzją z dnia z [...] marca 2003r. nr [...] Wójt Gminy [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na budowę (w trybie art. 28, 33 ust. 1, art. 34ust. 4, art. 36 Prawa budowlanego z 1994r. z późn. zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisami art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 150 poz. 1269 sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji można postawić zarzut naruszenia prawa. W ocenie Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeprowadził postępowania właściwego dla trybu postępowania nieważnościowego, w odniesieniu do kontrolowanej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003r. nr [...] czym naruszył przepis art. 7 i 77 kpa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji analizuje sprawę tak jakby jej rozpoznanie nastąpiło w trybie zwykłym – naruszając wymogi art. 107 § 3 kpa. Tymczasem w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka, co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją a orzeka jako organ kasacyjny. Tym wymogom muszą też odpowiadać ustalenia i rozważania organu. Postępowanie nieważnościowe ma charakter nadzwyczajny i zmierza do wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji dotkniętej wadą nieważności. Zamknięty katalog wad nieważności zawiera przepis art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności może nastąpić tylko w przypadkach wyżej określonych, bowiem stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji przewidzianej w przepisie art. 16 § 2 kpa. Podkreślenia wymaga to, że organ prowadząc postępowanie nieważnościowe zobowiązany jest do działania z urzędu i nie jest ograniczony stanowiskiem wnioskującego o stwierdzenie nieważności decyzji. Musi z urzędu zbadać czy zaskarżona decyzja jest dotknięta, chociaż jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. W niniejszej sprawie dochodząca stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003r. nr [...] U. J. wskazała na rażące naruszenie prawa procesowego art. 6, 7, 77, 107 § 3, 79, 81 kpa, jakim ta decyzja jest dotknięta. Zarzuty te konsekwentnie wskazywano począwszy od wniosku z dnia [...] czerwca 2003r. o stwierdzenie nieważności w/w decyzji poprzez całe postępowanie nieważnościowe w swoich pismach. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się do tych zarzutów a poddał przedmiotową budowę kontroli jak w trybie zwykłego nadzoru budowlanego. Zdaniem Sądu kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wymaga szczególnego badania pod kątem rażącego naruszenia prawa procesowego, a tego organ nie przeanalizował. Kontrolowana decyzja dokonuje odmiennej oceny stanu faktycznego od poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] maja 2002r. Nie nawiązuje jednak do ustaleń organu pierwszej instancji o istotnych odstępstwach od zatwierdzonego projektu budowlanego. Powołuje się na "kontrolę budowy", stwierdza, że "obiekt (...) realizowany jest zgodnie z zatwierdzonym projektem". Ogranicza się do powyższych stwierdzeń. Nie analizuje w tym kontekście zarzutów U. J. na wniosek, której toczyło się postępowanie nadzorcze. Nie uzasadnia swojego stanowiska. Podaje, że lokalizacja budynku jest zgodna z "zatwierdzonym projektem" nie omawiając tego stanowiska znów ogranicza się do stwierdzenia. Organ wyraża pogląd, że rozbieżności między projektem a decyzją pozwolenia budowlanego, (co do powierzchni budynku) wynikają z oczywistej pomyłki, której jednak organ nie może sprostować. Organ samodzielnie dokonuje oceny pomyłek w innej decyzji a następnie na tym opiera swoje ustalenia i rozstrzygnięcie. Takie rozstrzygnięcie i uzasadnienie kontrolowanej decyzji (które nie zawiera materialno-prawnej podstawy rozstrzygnięcia) należy ocenić przez pryzmat naruszenia zasad procedury. W szczególności art. 7 – nakazu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, art. 77 obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, art. 107 § 3 nakładającego obowiązek uzasadnienia ze wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się organ oparł, przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa (brak powołania podstawy prawnej decyzji skutkuje wadą formy z racji naruszenia art. 107 § 1 kpa i nie oznacza, że decyzja zapadła bez podstawy prawnej). Zważywszy na nadzwyczajny tryb postępowania nieważnościowego ustalenie ewentualnych naruszeń procedury należy ocenić przez pryzmat naruszeń kwalifikowanych, bowiem tylko rażące naruszenie prawa może stanowić przesłankę uzasadniającą w świetle, art. 156 § 1 pkt 2 stwierdzenie nieważności decyzji. Pojęcie naruszenia prawa rozumie się szeroko zarówno w odniesieniu do prawa materialnego jak i procesowego. Rażące naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym to oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym ograniczenie uprawnień strony. Pogwałcenie zasad ogólnych postępowania (art. 7, 8, 9, 12, 77 kpa) ma charakter rażącego naruszenia prawa wtedy, gdy jest oczywiste i niewątpliwe. Można mówić o ich rażącym naruszeniu, gdy w sposób niebudzący wątpliwości a więc oczywisty nie zastosowano w/w zasad lub zastosowano nieprawidłowe w trakcie prowadzonego postępowania poprzedzającego wydanie kontrolowanej decyzji. W odniesieniu do niniejszej sprawy należy podkreślić też, że luz decyzyjny, z którego korzysta organ (tu ocena istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę i zatwierdzonego nim projektu) jest związany z koniecznością oceny stanu faktycznego – jawne wyjście po za granicę luzów czy też wykorzystanie ich w celach innych niż określone w przepisach prawnych może stanowić podstawę do stwierdzenia, że naruszenie prawa miało charakter rażący. Zdaniem Sądu dopiero takie zbadanie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003r. nr [...]pozwoli na rozstrzygnięcie czy zapadła z rażącym naruszeniem prawa, czy dotknięta jest innymi wadami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności. Zdaniem organu ponownie badającego sprawę będzie nie merytoryczna "instancyjna" ocena kontrolowanej decyzji a ocena jej w trybie nadzwyczajnym nieważnościowym z uwzględnieniem powyższych rozważań Sądu. Sąd orzekł jak w sentencji mając na uwadze to ze zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wyniki sprawy w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270).