II SA/Ka 1124/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie: WSA Stanisław Nitecki Włodzimierz Kubik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2005 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu o d d a l a s k a r g ę SW Wnioskiem z dnia [...] T. K. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji zlokalizowanej na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości M. gmina K. polegającej na zmianie poziomu piętrzenia wody w stawie rybnym z poziomu 1,0 m do poziomu 1,5 m. Decyzją z dnia [...] Burmistrz Gminy i Miasta K. ustalił jednak warunki zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie stawu rybnego o wysokości poziomu piętrzenia wody 1,5 m. W wyniku rozpatrzenie odwołania W. G.- właścicielki nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uchyliło opisaną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium uznało, że decyzja ta nie odpowiada złożonemu wnioskowi oraz narusza inne przepisy prawa. Kolejną decyzją z dnia [...] Burmistrz Gminy i Miasta K. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu określając tym razem zakres planowanego przedsięwzięcia zgodnie z wnioskiem inwestora. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. rozpatrując ponownie odwołanie W. G. umorzyło postępowanie odwoławcze bowiem wygasła ważność decyzji, którą organ I instancji ustalił na dzień [...] . Wobec powyższego skarżący w dniu [...] złożył ponowny wniosek o ustalenie warunków zabudowy działki nr [...], w którym określił planowaną inwestycję jako "budowę stawu rybnego o wysokości piętrzenia 1,5 m. Przedłużenie ważności decyzji z dnia [...]. Decyzją z dnia [...] Burmistrz Gminy i Miasta K. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jednak dla inwestycji polegającej na zmianie poziomu piętrzenia wody na istniejącym stawie z poziomu 1,0 m na projektowany 1,5 m. Także od tej decyzji odwołała się W. G. wskazując, że staw rybny zlokalizowany na działce nr [...] został wybudowany bez pozwolenia i narusza przepisy prawa dotyczące jego usytuowania względem jej działki. Na jej działce inwestor wykonał rów odwadniający, a także bez jej zgody została na niej ustalona strefa ochronna stawu. Planowane podwyższenie poziomu piętrzenia wody spowoduje zalewanie jej niżej położonej nieruchomości, bowiem podniesie się poziom wód gruntowych. Odwołująca się podała wreszcie, że budowa stawu narusza przepisy rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 20 grudnia 1996 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane gospodarki wodnej i ich usytuowanie ( Dz. U. z 1997r. nr 21. poz. 111). Po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, w której nie wziął udziału T. K., prawidłowo zawiadomiony o jej terminie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zaskarżoną decyzją uchyliło w całości decyzję Burmistrza Gminy i Miasta K. i umorzyło postępowanie I instancji. Organ II instancji uznał, że skoro budowa stawu została już zrealizowana to bezprzedmiotowe jest ustalanie dla niej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż decyzję w tym przedmiocie wydaje się na etapie planowania inwestycji. Organ odwoławczy wskazał również, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być sposobem konwalidowania samowoli budowlanej oraz nie może dotyczyć także zmian dokonywanych w samowolnie wybudowanym obiekcie. Kolegium wskazało także, że w sprawie legalności budowy stawu toczy się postępowanie przed organami nadzoru budowlanego. Wreszcie Kolegium podniosło, że zapis planu miejscowego uchwalonego przez Radę Narodową Miasta i Gminy K. uchwałą z dnia 25 kwietnia 1990 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr 7, poz. 92) wyklucza realizację przedmiotowej inwestycji na terenie działki nr [...] we wsi M., gdyż działka ta leży na obszarze oznaczonym w planie symbolem [...]. Tekst planu stanowił zaś, że oznaczone tym symbolem tereny były "przeznaczone pod uprawy polowe i ogrodnicze, łąki i pastwiska". Zdaniem Kolegium nawet powołanie się na brzmienie art. 46 ¹) k.c. nie pozwala na dopuszczenie sytuowania na tak oznaczonym terenie stawu rybnego. Wreszcie organ odwoławczy zauważył, że treść decyzji organu I instancji nie odpowiada wnioskowi inwestora oraz organ ten nie powiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego wszystkich jego stron, chociaż wszczął nowe odrębne postępowanie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego T. K. domaga się wydania orzeczenia umożliwiającego dalszy bieg postępowania mającego na celu uzyskanie pozwolenia wodnoprawanego. W związku z projektowaną przebudową stawu polegającą na jego pogłębieniu, złożył on wniosek do Starosty o uzyskanie pozwolenia wodnoprawanego do którego dołączył sporządzony przez biegłego operat wodnoprawny. Do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na podniesienie poziomu piętrzenia wody konieczne jest jednak uzyskanie decyzji i warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący podał, że przedmiotowy staw wybudował w [...] na podmokłej i zabagnionej działce. Nie ubiegał się o pozwolenie na budowę stawu, bo jego zdaniem nie było to konieczne. Nie było wymagane także – w jego opinii - pozwolenie wodnoprawne na pobór wody, bo dokonywał go tylko na terenie własnej działki. Rów odwadniający, którego wykonanie kwestionowała właścicielka sąsiedniej działki W. G., skarżący wykonał w celu zapobieżenia szkodom na jej działce. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do argumentów podniesionych przez skarżącego Kolegium podało, że wybudowanie przedmiotowego stawu nie zmierzało do regulacji stosunków wodnych na gruncie w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, tym samym brak jest podstaw do uznania przedmiotowego stawu za urządzenie melioracji wodnych szczegółowych, którego wykonanie nie wymagało pozwolenia wodnoprawanego. W tej kwestii organ przywołał przepisy art. 73 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. nr 115, poz. 1229 ze zm.) oraz wskazał, że podobne rozwiązania zawarte były w art. 91 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 90 ust. 1 obowiązującej w czasie budowy stawu ustawie z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. nr 38, poz. 230 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało wreszcie, że z uwagi na wysokość piętrzenia wody (1,0 m) wybudowanego stawu nie można było także zaliczyć do obiektu budowlanego piętrzącego wodę o jakim jest mowa w art. 29 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – w jej ówczesnym brzmieniu (Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm.), którego budowa nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a tylko stosownie do art. 30 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej zwanej Poppsa. Skarga nie jest zasadna i jako taka podlega oddaleniu. Bezspornym w sprawie jest, że skarżący T. K. w [...] wybudował, bez pozwolenia na budowę oraz bez pozwolenia wodnoprawanego, na działce nr [...] położonej w miejscowości M., staw rybny o powierzchni czaszy wodnej 0,45 ha. Jak podał skarżący wybudowany staw pierwotnie piętrzył wodę na wysokości 1,0 m. Poza sporem pozostaje także okoliczność, że wniosek skarżącego (z dnia [...]) wszczynający postępowanie w sprawie dotyczył budowy stawu rybnego o wysokości piętrzenia wody 1,5 m. W opisanym stanie faktycznym rozstrzygnięcia wymaga problem dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji już zrealizowanej. W pierwszym rzędzie przyjdzie stwierdzić, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest samodzielnym postępowaniem, niezależnym od postępowania o pozwolenie na budowę, a już z pewnością nie może być traktowane integralnie z postępowaniem o rozbiórkę. Z drugiej jednak strony wykładnia systemowa przepisów zawartych w obowiązującej w czasie wydawania decyzji ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.) nakazuje uwzględnienie faktu, iż celem decyzji ustalającej warunki zabudowy jest uzyskanie pozwolenia na budowę, a jeśli tak, to trudno byłoby zaakceptować pogląd, iż wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest możliwe po zrealizowaniu inwestycji. Zasadnie w tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uznało, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu było bezprzedmiotowe. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, wobec bezprzedmiotowości postępowania o pozwolenie na budowę była bowiem także bezprzedmiotowa ( por. w tej kwestii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 1997 r. sygn. akt II SA/Gd 834/96 – Lex nr 44165). Rozważyć przyjdzie także, czy w sprawie możliwe było wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowania i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej tylko na rozbudowie przedmiotowego stawu rybnego polegającej na podwyższeniu poziomu piętrzenia wody z istniejącego 1,0 m na 1,5 m. Na decyzję takiej treści wskazano bowiem we wniesionej skardze i taką de facto treść miała decyzja Burmistrza Gminy i Miasta K. z dnia [...]. Aby rozstrzygnąć tę kwestię należy rozważyć, czy wybudowanie w [...] przedmiotowego stawu wymagało uzyskania pozwolenia na budowę stosownie do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a także czy wybudowany staw można było zaliczyć w oparciu o regulacje prawne zawarte w obowiązującej w 1998 r. ustawie z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. nr 38, poz. 230 ze zm.) do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Nim jednak przystąpimy do rozważenia tej kwestii wskazać należy, że wymieniona decyzja organu pierwszej instancji nie mogła pozostać w obiegu prawnym także z innych względów, bowiem została wydana z naruszeniem dyspozycji art. 41 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stosownie, do której ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek zainteresowanego. Tymczasem wobec różnicy zachodzącej między wnioskiem inwestora, a sentencją decyzji Burmistrza należy stwierdzić, że została ona wydana z urzędu. Wracając do wcześniej postawionej kwestii należy zaakceptować stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. zgodnie, z którym budowa przedmiotowego stawu rybnego wymagała pozwolenia na budowę. Sąd nie podzielił jednak argumentacji prawnej przywołanej w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, w części odwołującej się do treści przepisów art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Nie można bowiem stawiać znaku równości między budową stawu rybnego, a budową urządzenia piętrzącego wodę. W tym miejscu wskazać przyjdzie na stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2001 r. sygn. akt IISA/Łd 418/00 (opublikowany w: Ochrona Środowiska nr 2 z 2002r.) podzielane przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że zbiornik wodny (staw) jest budowlą, której realizacja bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę jest samowolą budowlaną. W całej rozciągłości należy z kolei zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że przedmiotowy staw rybny z uwagi na treść art. 90 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne nie mógł być zaliczony w czasie jego budowy do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, bowiem nie służył on polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby. Skoro tak to wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy terenu i odnoszącej się tylko do kwestii podwyższenia poziomu piętrzenia wody byłoby oderwane od procesu decyzyjnego związanego ze zrealizowaną budową i tym samym mogłoby teoretycznie zostać wykorzystane w postępowaniu o pozwolenie na przystąpienie do budowy od początku nowego stawu, ale byłaby to wówczas decyzja warunkowa (pod warunkiem, że zostanie dokonana rozbiórka poprzednio zrealizowanej inwestycji), a taką nie mogła ona być zarówno w świetle przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 39 ust. 1 i 2), jak i ustawy Prawo budowlane (art. 32 ust. 4). Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że nie można ustalić stosowną decyzją warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji już zrealizowanej, a także rozbudowy samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, a jeżeli zostało wszczęte w sprawie takiej inwestycji postępowanie administracyjne to na mocy art. 105 § 1 k.p.a. podlega ono umorzeniu. Z przytoczonych względów na podstawie art. 151 Poppsa, orzeczono jak w sentencji wyroku.