II GSK 165/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny, Sędziowie NSA Jan Bała (spr.), Edward Kierejczyk, Protokolant Magdalena Rosik, po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. N. Spółka z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1147/04 w sprawie ze skargi E. N. Spółka z o.o. w G. na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...] w przedmiocie eksploatacji urządzenia radiowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E. N. Spółki z o.o. z siedzibą w G. na rzecz Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 24 marca 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1147/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. N. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wyłączenia z eksploatacji nadajnika radiofonicznego. W uzasadnieniu Sąd podał następujące motywy rozstrzygnięcia. E. N. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na podstawie koncesji nr [...] Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 21 sierpnia 2001 r. uzyskała prawo rozpowszechniania programu radiowego pod nazwą "R. E. N.". Decyzją Przewodniczącej KRRiT z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] powyższa koncesja została zmieniona w części dotyczącej punktów VIII i XIX, równocześnie tą decyzją uchylono punkty XIV, XV i XVII decyzji koncesyjnej. Następnie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003 r. sygn. akt II SA 1794/02 koncesja została uchylona. Po powiadomieniu przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji o uchyleniu Spółce E. N. koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego, Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty wszczął postępowanie z art. 52 ust. l ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. z 2001 r. Nr 101, poz. 1114 z późn. zm.), które umorzył decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], uznając się niewłaściwym do prowadzenia postępowania karnego (rozpowszechnianie programu radiofonicznego bez prawa jego rozprowadzania), a następnie wszczął postępowanie z art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 73, poz. 852 z późn. zm.) w sprawie nadawania programu radiofonicznego bez wymaganego pozwolenia radiowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] Prezes URTiP nakazał natychmiastowe wyłączenie z eksploatacji nadajnika radiofonicznego zainstalowanego w G., przeznaczonego do rozpowszechniania programu radiofonii analogowej o nazwie "R. E. N.". Po rozpatrzeniu wniosku E. N. Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes URTiP decyzją z dnia [...] maja 2004 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu m.in. wyjaśnił, że decyzja Przewodniczącej KRRiT z dnia [...] sierpnia 2003 r. była decyzją jedynie zmieniającą i nie może funkcjonować samodzielnie bez podstawowych postanowień koncesji, zawartych w decyzjach uchylonych przez NSA. Odnosząc się do zarzutu, iż decyzja dotyczy sprawy rozstrzygniętej już ostateczną decyzją (zarzut powagi rzeczy osądzonej), Prezes URTiP wskazał, iż zakończone postępowanie toczyło się w innej sprawie niż przedmiotowa, bowiem dotyczyło postępowania karnego z art. 52 ust. l ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. z 2001 r. Nr 101, poz. 1114 z późn. zm.), podczas gdy przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na podstawie ustawy Prawo telekomunikacyjne. W skardze na powyższą decyzję E. N. Sp. z o.o. wniosła o jej uchylenie podnosząc, że Prezes URTiP wydał decyzję w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, czym naruszył przepisy art. 16 i art. 156 § l pkt 3 k.p.a., oraz zarzucając wydanie decyzji bez podstawy prawnej, bowiem decyzja z dnia 11 sierpnia 2003 r. jako decyzja ostateczna zastąpiła wszystkie poprzednie decyzje (uchylone) i jako jedyna wywołuje skutki prawne. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie przepisu art. 97 § l pkt 4 k.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania do czasu ostatecznego zakończenia postępowania koncesyjnego. W odpowiedzi na skargę Prezes URTiP wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Oddalając powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zasadniczą kwestią w sprawie jest ocena charakteru decyzji Przewodniczącej KRRiT z dnia [...] sierpnia 2003 r., wydanej w trybie art. 155 k.p.a. Postępowanie wszczęte w trybie nadzwyczajnym, do którego zalicza się zmiana decyzji ostatecznej wydana na podstawie art. 155 jest nowym postępowaniem, w wyniku którego może nastąpić uchylenie dotychczasowej decyzji i nowe rozstrzygnięcie sprawy albo zmiana tylko niektórych jej postanowień. Decyzja, która zmienia tylko pierwotną, ostateczną decyzję zastępuje ją w tej części. Pozostałe (niezmienione) części decyzji jako ostateczne pozostają w mocy. Brak jest zatem - zdaniem Sądu - podstaw do twierdzenia, iż decyzja, która zmieniła treść tylko dwóch punktów decyzji koncesyjnej zastąpiła decyzję koncesyjną oraz wywodzenia, że na podstawie zmienionej decyzji skarżąca miała prawo rozpowszechniania programu radiowego na zarezerwowanej przez koncesję częstotliwości. Przedmiot rozstrzygnięcia tej decyzji nie dotyczył ani przyznania koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego, ani rezerwacji określonej częstotliwości. Skoro decyzja koncesyjna określająca te kwestie została uchylona, to utraciły byt jej postanowienia dające prawo rozpowszechniania programu radiowego na zarezerwowanych częstotliwościach. W myśl art. 21 ust. 4 ustawy Prawo telekomunikacyjne, obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, pozwolenie wygasa z mocy prawa w przypadku wygaśnięcia rezerwacji częstotliwości. W ocenie Sądu I instancji organ zasadnie uznał, że po uchyleniu koncesji skarżąca rozpowszechniała program radiowy bez wymaganego pozwolenia radiowego, co obligowało Prezesa URTiP do wydania zaskarżonej decyzji. Sąd uznał za nietrafny zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 97 § l pkt 4 k.p.a. Wyjaśnił, że po uchyleniu decyzji koncesyjnej toczy się nowe postępowanie koncesyjne, które nie jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu w przedmiocie naruszenia przepisów ustawy Prawo telekomunikacyjne. E. N. Spółka z o.o., na podstawie art. 173 § l w zw. z art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), zaskarżyła w całości powyższy wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego, opierając skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa procesowego, tj. art. 133 § l p.p.s.a., mającego wpływ na wynik sprawy poprzez: 1) brak wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, a zwłaszcza pominięcie okoliczności, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 listopada 2003 r. uchylił nieistniejącą w tym czasie w obrocie prawnym decyzję Przewodniczącej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] listopada 2001 r. w przedmiocie odmowy udzielenia koncesji na nadawanie programu radiofonicznego oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2001 r., pomijając fakt, iż w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Przewodniczącej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] sierpnia 2003 r., wydana za zgodą strony w trybie weryfikacji decyzji ostatecznej, której treść nie była zaskarżona, a wyrok NSA z dnia 24 listopada 2003 r. nie odnosił się do skarżącej, 2) naruszenie art. 2 Konstytucji oraz art. 16 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja Przewodniczącej z dnia [...] sierpnia 2003 r., która zmieniła w trybie art. 155 k.p.a. treść dwóch punktów decyzji koncesyjnej z dnia [...] sierpnia 2001 r. nie stanowi ostatecznej decyzji koncesyjnej oraz błędne przyjęcie, że na podstawie tej decyzji ostatecznej skarżący nie miał prawa do nadawania programu radiowego na zarezerwowanej przez decyzję koncesyjną częstotliwości. Wskazując na powyższe, wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2) na podstawie art. 125 § l p.p.s.a. zawieszenie niniejszego postępowania do czasu zakończenia postępowania toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie wszczętej przez skarżącą przeciwko Przewodniczącej KRRiT sygn. VI SA/Wa 514/05, 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu Spółka stwierdziła, że wyrok NSA nie mógł dotyczyć zmienionej decyzji z dnia 11 sierpnia 2003 r., ponieważ ta nie była zaskarżona, a więc nie wiązał organu w zakresie, który dotyczy skarżącej. Decyzja ta cały czas korzysta zatem z domniemania jej ważności, zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 k.p.a. Strona skarżąca stwierdziła, że zmiana treści ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r., na mocy której nabyła prawo, możliwa jest jedynie za jej zgodą i wymaga obligatoryjnie wydania nowej decyzji, zgodnie z treścią art. 155 k.p.a. Zdaniem skarżącej Spółki, skoro taka zgoda nie została udzielona ani też nie została stwierdzona nieważność wskazanej decyzji w trybie art. 156 k.p.a., to istnieje w obrocie prawnym jako ostateczna i żadna inna nie może być w tym zakresie wydana bez rażącego naruszenia prawa. Za błędne uznano również stanowisko Sądu, odnośnie tego, że decyzja, która tylko zmienia pierwotną, ostateczną decyzję zastępuje ją w tej części, natomiast pozostałe (niezmienione) części decyzji jako ostateczne pozostają w mocy. Zdaniem skarżącej, zmiana decyzji ostatecznej (nawet w kilku punktach, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie) w trybie art. 155 k.p.a. skutkuje "wyrugowaniem" z obrotu prawnego takiej zmienionej decyzji ostatecznej. W obrocie pozostaje bowiem nowa decyzja weryfikacyjna. W konsekwencji decyzja z dnia [...] sierpnia 2003 r. wydana w trybie art. 155 k.p.a. jest wystarczającą podstawą prawną dającą skarżącej uprawnienie do nadawania programu radiowego. Spółka powołała się na pogląd prezentowany przez prof. Zbigniewa Cieślaka i dr Krzysztofa Wąsowskiego w załączonej do skargi wniesionej do Sądu I instancji opinii prawnej, wskazując go również jako uzasadnienie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § l p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres sądowego rozpoznania sprawy, poza nieważnością postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów kasatora. Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia ścisłe sformalizowanym i prócz wymagań przepisanych dla pisma procesowego w postępowaniu sądowym, winna zawierać, poza oznaczeniem zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części i wnioskiem o uchylenie lub zmianę orzeczenia - przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 16 k.p.a. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Tak też uczynił Sąd I instancji w niniejszej sprawie, a strona skarżąca nie wykazała aby Sąd wydał wyrok w oparciu o dowody nieistniejące w aktach sprawy. W swoich ustaleniach i rozważaniach Sąd - wbrew zarzutom skargi kasacyjnej - nie pominął, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 listopada 2003 r. uchylił decyzję Przewodniczącej KRRiT z dnia [...] listopada 2001 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2001 r. o odmowie udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Okoliczność zaś, że strona skarżąca nie podziela oceny prawnej tego ostatniego wyroku przez Sąd I instancji w żadnym wypadku nie może uzasadniać zarzutu naruszenia przez ten Sąd art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd nie mógł też naruszyć art. 16 k.p.a., skoro w postępowaniu przed tym Sądem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają bezpośredniego zastosowania. Z kolei jeżeli chodzi o zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd art. 2 Konstytucji RP, to przypomnieć należy, iż zgodnie z tym przepisem Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasadę sprawiedliwości społecznej. Z uzasadnienia zaś tego zarzutu przez stronę skarżącą, w żaden sposób nie można wyprowadzić wniosku, iż Sąd naruszył ten przepis Konstytucji. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej ostatniej ustawy.