II SA/Ka 1084/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie WSA Stanisław Nitecki /spr./ Włodzimierz Kubik Protokolant sekr. sąd. Beata Malcharek po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2005 r. sprawy ze skargi H. T., K.T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego o d d a l a s k a r g ę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm./ nakazał K. i H. T. dokonać rozbiórki ogrodzenia posesji przy ul [...] w J. wybudowanego z betonowych elementów prefabrykowanych od strony ul. [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ ten wskazał, że budowę ogrodzenia skarżący rozpoczęli w połowie [...] a została zakończona w dniu [...]. Z uwagi na fakt, że przedmiotowe ogrodzenie przylega do ulicy [...], która co prawda nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, jest jednak ulicą, której nadano nazwę na podstawie uchwały Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w J. z dnia [...] inwestor był zobowiązany dokonać zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej na 30 dni przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót. Inwestor takiego zgłoszenia nie dokonał, co oznacza, że ogrodzenie zrealizowane zostało samowolnie. Wskazane ogrodzenie nie jest obiektem budowlanym z tego powodu nie może mieć w stosunku do niego zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, a ponieważ ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] przewidują dla ulicy [...] szerokość jezdni 5-6 m, to z uwagi na usytuowanie wskazanego ogrodzenia bezpośrednio przy jezdni ulicy oraz istniejące ogrodzenie po przeciwległej stronie, nie jest możliwe wykonanie jezdni o wymaganej szerokości. Dodatkowo przebudowa wskazanego ogrodzenia zmierzająca do uzyskania wymaganej szerokości jezdni nie jest możliwa bez jego rozebrania. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodzili się skarżący. W odwołaniu swoim podnieśli, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż przedmiotowe ogrodzenie nie spełnia warunków określonych we wskazanym przepisie oraz naruszenie postanowień art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że wnioskodawcy uruchomienia tego postępowania posiadają przymiot strony. Skarżący jako uzasadnienie odwołania podnieśli, że stosownie do obowiązujących unormowań prawnych nie mieli obowiązku zgłoszenia budowy ogrodzenia od strony ulicy[...], ponieważ ulica ta nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Charakteru prawnego tej drogi nie zmienia fakt, nadania jej nazwy uchwałą Gminnej Rady Narodowej w 1989 r. Dodatkowo podnieśli, że z uwagi na brak wymogu zgłoszenia budowy wskazanego ogrodzenia, nie jest wymagane uzyskanie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego i nie można odnosić budowy tego ogrodzenia do zgodności z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego, a nadto wskazali, że uprzedni właściciel przedmiotowej nieruchomości otrzymał z Urzędu Gminy w J. pismo, w którym poinformowano go, że ogrodzenie na przedmiotowej działce będzie zlokalizowane na granicy działki. Odrębne zarzuty skarżący podnieśli w zakresie dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony osoby, które uruchomiły postępowanie administracyjne, a których nieruchomości nie graniczą z ich posesją. Odwołanie od wskazanej decyzji wnieśli także S. M. i J. M., którzy zakwestionowali przywołanie w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Nadto wskazali, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego dla ulicy [...] przewidziano szerokość jezdni 5 – 6 m, a ogrodzenie postawione przez państwa T. uniemożliwia wykonanie takiej jezdni. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 51 ust. 4 i art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm./ utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W decyzji tej organ odwoławczy podzielił stanowisko przyjęte przez organ pierwszej instancji i jednocześnie nie przychylił się do stanowiska prezentowanego w odwołaniu przez skarżących. W odniesieniu do zarzutu związanego z naruszeniem przepisów prawa materialnego związanych z brakiem obowiązku zgłoszenia budowy przedmiotowego ogrodzenia organ odwoławczy nie podzielił argumentacji skarżących i stwierdził, że organ pierwszej instancji uszanował postanowienia art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż organ ten uwzględnił jego zapis w literalnym brzmieniu, które uwzględnia pojęcie ulicy. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie popełnił błędu dopuszczając jako strona w ramach tego postępowania osoby, którym budowa ogrodzenia może ograniczyć dojazd lub stworzy uciążliwości w zabudowie ich nieruchomości i takie ujęcie znajduje umocowanie w treści art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 wyżej wymienionej ustawy. W odniesieniu do zarzutów podniesionych przez S. M. i J. M. organ ten wskazał, że organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował postanowienia art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie organ ten zauważył, że stosownie do postanowień § 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 10, poz. 46 ze zm./ drogi dojazdowe do działek oraz budynków i urządzeń z nimi związanych muszą mieć minimalną szerokość 3 m, a w rozpatrywanym przypadku ulica Pomnikowa posiada wskutek wykonanego ogrodzenia szerokość w świetle ogrodzeń 2,85 m, gdy jednocześnie według planu zagospodarowania przestrzennego winna posiadać 5 - 6 m. W takim stanie prawnym i faktycznym organ pierwszej instancji zobligowany był wydać decyzję o rozbiórce tak by inwestor mógł ponownie zrealizować ogrodzenie według procedury przewidzianej obowiązującymi unormowaniami i w zgodzie z regulacjami prawa materialnego. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodzili się skarżący, którzy wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosząc, iż decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak również wystąpili o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Należy zauważyć, iż treść skargi w zasadzie pokrywa się z treścią odwołania od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Skarżący jako uzasadnienie odwołania podnieśli, że stosownie do obowiązujących unormowań prawnych nie mieli obowiązku zgłoszenia budowy ogrodzenia od strony ulicy [...], ponieważ ulica ta nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Charakteru prawnego tej drogi nie zmienia fakt, nadania jej nazwy uchwałą Gminnej Rady Narodowej w 1989 r. Dodatkowo podnieśli, że z uwagi na brak wymogu zgłoszenia budowy wskazanego ogrodzenia nie jest wymagane uzyskanie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego i nie można odnosić budowy tego ogrodzenia do zgodności z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego, a nadto wskazali, że uprzedni właściciel przedmiotowej nieruchomości otrzymał z Urzędu Gminy w J. pismo, w którym poinformowano go, że ogrodzenie na przedmiotowej działce będzie zlokalizowane na granicy działki. Odrębne zarzuty skarżący podnieśli w zakresie dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony osoby, które uruchomiły postępowanie administracyjne, a których nieruchomości nie graniczą z ich posesją. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i przytoczył analogiczną argumentację jaką zamieścił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 1084/03 wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu rozpoznania skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004 r. uległ zmianie stan prawny i w myśl postanowień art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm./ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. W tej sytuacji stosownie do postanowień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości /Dz.U. Nr 72, poz. 652/ właściwym sądem administracyjnym do rozpatrzenia skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ nie wykazała by zaskarżona decyzja nie odpowiadała wymogom prawa, a tylko w takim przypadku Sąd obowiązany jest skargę uwzględnić. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na kluczową kwestię dla rozpatrywanej sprawy, a mianowicie na obowiązujące regulacje prawne nakładające na inwestora obowiązek zgłoszenia właściwemu organowi określonych robót. Stosownie do postanowień art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane obowiązek taki występuje w przypadku budowy ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m. W świetle brzmienia przywołanego przepisu należy odwołać się do regulacji zamieszczonych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm./ i zamieszczonych w niej definicji drogi oraz ulicy. Zgodnie z treścią art. 4 pkt 1 i 2 wskazanej ustawy droga lub pas drogowy to wydzielony pas terenu przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu, a ulica to droga na terenach zabudowy miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzielona liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych. Z brzmienia przytoczonych przepisów wynika, że pojęcie drogi publicznej jest pojęciem szerszym i swoim zakresem obejmuje również ulice, które są odmianą drogi publicznej. W rozumieniu tej ustawy drogą gminną jest jedynie taka droga, która mocą stosownej uchwały rady gminy zostanie zaliczona do tej kategorii dróg /zob. art. 7 ust. 2/. Zestawienie obu przywołanych ustaw pozwala na postawienie tezy, że ustawodawca w ustawie Prawo budowlane wykorzystał pojęcie ulicy w innym znaczeniu niż formułował to w ustawie o drogach publicznych. Jak zostało to już zaznaczone, na gruncie ustawy o drogach publicznych pojęcie ulicy jest odmianą drogi publicznej, zatem racjonalny ustawodawca na gruncie innej ustawy posługiwał się będzie pojęciem szerszym, ponieważ wówczas obejmie wszystkie mogące wystąpić sytuacje, wchodzące w jego zakres. Skoro tak, to na gruncie ustawy Prawo budowlane ustawodawca posługując się pojęciami drogi i ulicy nie mógł mieć na uwadze drogi publicznej i jej odmiany jaką jest ulica lecz nadał temu pojęciu nowe odmienne ujęcie, które będzie musiało wychodzić poza granice pojęcia ulicy w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Zatem ustawodawca użył we wskazanym przepisie, pojęcia ulicy w odmiennym znaczeniu widząc pod tym pojęciem takie ciągi, które nie można zaliczyć do dróg publicznych, jednakże spełniająca określone funkcje w zakresie obsługi bezpośredniego otoczenia i możliwości umieszczania w niej urządzeń technicznych nie związanych z obsługą ludności. W świetle przedstawionej analizy obowiązujących unormowań prawnych należy stwierdzić, że ulica [...] spełnia wszystkie te elementy, które zostały przypisane ulicy w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Do takiego wniosku skłania to, iż ulicy tej mocą stosownej uchwały Gminnej Rady Narodowej nadano nazwę i ulica ta pełni określone funkcje w zakresie obsługi bezpośredniego otoczenia. Jak wynika z akt administracyjnych ulica ta pełni wskazane funkcje nie tylko w odniesieniu do osób posiadających przy niej nieruchomości ale także inne związane z usytuowaniem przy niej miejsca pamięci. W tym miejscu należy zauważyć, iż gdyby nawet uznać, że na gruncie ustawy Prawo budowlane obowiązuje ujęcie ulicy przewidziane regulacjami zamieszczonymi w ustawie o drogach publicznych, to nie można zapominać, że wskazany obowiązek zgłoszenia budowy ogrodzenia występuje również w przypadku jego budowy od strony innych miejsc publicznych. Skoro ulica [...], z uwagi na nie zaliczenie jej do kategorii dróg gminnych nie spełniałaby wymogów ulicy przewidzianych ustawą o drogach publicznych, z całą pewnością z uwagi na realizowaną funkcję jest innym miejscem publicznym. Oznacza to, że skarżący zobowiązani byli do dokonania zgłoszenia budowy przedmiotowego ogrodzenia, a skoro takiego nie dokonali, zatem samowolnie wykonali urządzenie budowlane. W świetle przeprowadzonej analizy stanu normatywnego należy stwierdzić, że organy administracji publicznej zasadnie uznały, że skarżący w sposób samowolny postawili ogrodzenie od strony ulicy [...], a nałożony na nich nakaz jego rozbiórki znajduje umocowanie w obowiązujących przepisach prawa. Podnoszony przez skarżących zarzut dotyczący nie uwzględnienia pisma jakie otrzymał poprzedni właściciel nieruchomości przy ul. [...] w 1997 r. z Urzędu Gminy w J., z którego wynika, że szerokość ulicy [...] ustala się na 2,10 m a ogrodzenie na przedmiotowej działce będzie zlokalizowane na granicy tej działki, nie może być uwzględniony. Pisma tego i zamieszczonej w nim treści nie można rozpatrywać w kontekście postanowień art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Z pisma tego wynika bowiem, iż już uprzedni właściciel zdawał sobie sprawę, że budowa przedmiotowego ogrodzenia wymagała będzie zgłoszenia właściwemu organowi, tym samym ujawnienie wskazanego pisma działa jedynie na niekorzyść skarżących, gdyż potwierdza, że stanowisko zajęte przez organy nadzoru budowlanego zbieżne jest z tym, które wówczas prezentowały służby gminne. Natomiast odrębną kwestią jest prawidłowość informacji zamieszczonych w tym piśmie odnośnie szerokości ulicy [...], jednakże zagadnienie to wykracza poza ramy niniejszego postępowania i nie jest przedmiotem kontroli przeprowadzanej przez tutejszy Sąd. W przedłożonych aktach administracyjnych znajduje się zgłoszenie skarżących z dnia [...] o przystąpieniu do robót związanych z budową ogrodzenia na posesji przy ul. [...]. Zgłoszenie to nie może być uznane za wyczerpujące wymogi przewidziane postanowieniami art. 30 Prawa budowlanego, ponieważ nie zostało zgłoszone na 30 dni przed rozpoczęciem robót budowlanych, a obowiązek taki wynika z treści art. 30 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy, a ponadto w okresie tym skarżący prace związane z budową ogrodzenia faktycznie prowadzili, a wynika to z pism okolicznych mieszkańców kierowanych do organów nadzoru budowlanego w tej sprawie. Nadto z treści powyższego pisma nie wynika, czy zgłoszenie to obejmuje budowę ogrodzenia wokół całej nieruchomości, czy też jakiejś jej konkretnej części. Oparcie zaskarżonej decyzji na postanowieniach art. 51 ustawy Prawo budowlane jest prawidłowe, a przedstawiona przez organy administracji argumentacja nie zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 48 tej ustawy jest logiczna i oddaje istotę wskazanych przepisów. Zdaniem niniejszego składu orzekającego organy administracji nie dopuściły się naruszenia postanowień art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu osób, które co prawda nie posiadają nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie posesji skarżących, to jednak będąc właścicielami innych nieruchomości zlokalizowanych przy ulicy [...], korzystają z niej i postawienie ogrodzenia zmniejszającego minimalną szerokość drogi dojazdowej do ich nieruchomości, skutkuje tym, że mają interes prawny w rozbiórce ogrodzenia postawionego bez prawem wymaganego zgłoszenia. Stosownie do postanowień at. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że organ odwoławczy dopuścił się przywołania w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia przepisów prawa już nieobowiązujących, a mianowicie odwołał się do postanowień wynikających z § 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 10, poz. 46 ze zm./ w sytuacji, gdy rozporządzenie to już od 15 grudnia 2002 r. nie obowiązywało, gdyż z tym dniem weszło w życie nowe rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm./, jednakże uchybienie to nie ma żadnego wpływu na ocenę prawną rozpatrywanej sprawy, ponieważ w obu rozporządzeniach wymogi stawiane drodze dojazdowej do nieruchomości są identyczne, nie mniej niż 3 m. Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić. SJ/