II SA/Bd 34/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Asesor WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant Małgorzata Kraus po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Mirosława T. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w C. z dnia [...] 2004 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu II SA/Bd 34/05 UZASADNIENIE Mirosław T. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] 2004r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w C. w sprawie odmowy przyznania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Jako podstawę prawną organ II instancji przywołał przepisy prawa materialnego zawarte w art. 94 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji ( Dz.U. Nr 7 z 2002r., poz. 58 z późn. zm.). Z akt sprawy wynika, że skarżący jest funkcjonariuszem w służbie stałej. W dniu [...] 2003r. wynajął w formie umowy zawartej z Dyrektorem Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B., lokal mieszkalny nr [...] położony w C. przy ul. [...] o łącznej powierzchni 39, 06 m2, w tym mieszkalnej 23,45 m2. Umowa została zawarta na czas nieoznaczony, z możliwością rozwiązania jej z ważnych przyczyn . W dniu [...] 2004r. skarżący zawarł kolejną umowę nr [...] z wynajmującym o przygotowaniu wynajmowanego lokalu do zbycia. W związku z powyższym w dniu [...] 2004r. złożył do Komendanta Powiatowego Policji w C. wniosek w sprawie przyznania pomocy finansowej na zakup wynajmowanego lokalu. Oświadczył, że nie korzystał z innych źródeł pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Nie zajmował mieszkania będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Wniosek skarżącego organ I instancji rozpatrzył negatywnie. Stanowisko uzasadnił tym, że zgodnie z art. 88 ust.1 i art. 94 ust.1 ustawy o Policji, Mirosław T. nie spełnia wymogów do uzyskania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W odwołaniu od decyzji wydanej przez Komendanta Powiatowego Policji w C. skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa. Oświadczył, że umowa najmu z dnia [...] 2003r. nie jest decyzją administracyjną o przydziale mieszkania. Nie posiada on lokalu przydzielonego decyzją administracyjną. Do wniosku o przyznanie pomocy załączył dokument wymagany na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów ( Dz.U. N 131, poz. 1468), a mianowicie umowę z dnia 6 września 2004r. o przygotowaniu lokalu mieszkalnego do sprzedaży, która stanowi umowę przedwstępną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Organ II instancji nie uwzględnił zawartych w odwołaniu zarzutów. Stwierdził on, że skarżący zajmuje lokal mieszkalny w C. przy ul. [...]. Zmiana tytułu prawnego zajmowanego mieszkania z najmu na własność nie spełnia kryterium zawartego w art. 94 ustawy o Policji i tym samym odwołanie nie może zostać uwzględnione. W skardze do Sądu Mirosław T. podniósł te same zarzuty co w odwołaniu od decyzji wydanej w I instancji i wniósł o uchylenie obydwu decyzji organów Policji. W udzielonej odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w B. podtrzymał stanowisko zawarte w swojej decyzji. Ponadto powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętą w składzie 7 sędziów z dnia 29 marca 1999r. OPS 1 /99, z tezy której wynika, że "Stosownie do art. 94 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) policjantowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli policjant nie ma prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 tej ustawy". Z powyższych względów organ wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie w całości. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym przez organy administracji publicznej z mocy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.)- dalej P.p.s.a., podlegają kontroli sądów administracyjnych. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 P.p.s.a.). W świetle powyższego kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia sprowadza się do jego oceny pod kontem zgodności z przepisami prawa, ale tylko w granicach danej sprawy. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a) Na wstępie Sąd wyjaśnia organowi, że uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 29 marca 1999r. sygn. akt OPS 1 /99, podjęta została na podstawie odmiennego stanu faktycznego niż w rozpoznawanej sprawie ze skargi Mirosława T. Dotyczyła ona sytuacji, w której funkcjonariuszowi policji przydzielono decyzją administracyjną lokal, a następnie funkcjonariusz domagał się przyznania pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie otrzymał nigdy decyzji przydziałowej o przyznaniu lokalu mieszkalnego. W związku z tym nie wyczerpał uprawnienia przysługującego jemu z mocy art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi, iż:"Policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Prawo funkcjonariusza do lokalu może zgodnie z ustawą o Policji przybrać różne formy zaspakajania potrzeb. Może to być przydział lokalu mieszkalnego( art.90 cyt. ustawy ), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 92 ust.1 cyt. ustawy), czy też prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, o ile policjant nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale ( art. 94 cyt. ustawy). Gramatyczna wykładnia art. 88 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, iż przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje pomoc finansowa. Taki pogląd zawarty został również w przywołanej powyżej uchwale siedmiu sędziów NSA. W ocenie Sądu policjant, który wynajmuje lokal mieszkalny i zamierza go nabyć na własność, posiada prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość w sytuacji, gdy nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu na podstawie art. 90 ustawy o Policji. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd utrwalony w orzecznictwie, że prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której policjant pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej jest ściśle związane z istotą stosunku służbowego i celem przepisu art. 88 ust. 1 ustawy o Policji jest to, aby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Na tle rozpoznawanej sprawy, podkreślenia wymaga to, że celu zawartego w art. 88 ustawy o Policji nie można rozpatrywać w oderwaniu od art. 95 ust.1 ustawy, który to normuje sytuacje, w których nie przysługuje policjantowi prawo do przydziału lokalu na podstawie decyzji administracyjnej. Brak podstaw do przydziału lokalu wystąpi zgodnie z prawem, w razie skorzystania przez policjanta z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 cyt. wyżej ustawy, jak również w sytuacji, gdy funkcjonariusz posiada w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy, lub jego małżonek posiada taki lokal mieszkalny lub dom. Brak podstaw do przydziału lokalu wystąpi również, w razie zbycia przez policjanta lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom. Ze stanu faktycznego sprawy, ustalonego na podstawie akt administracyjnych, wynika, że skarżący nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego. W tych okolicznościach w ocenie Sądu nie wystąpiły negatywne przesłanki do przydziału lokalu mieszkalnego decyzją administracyjną, o których mowa jest w art. 95 ustawy o Policji. Umowy najmu lokalu przez policjanta nie można traktować na równi z posiadaniem lokalu w znaczeniu unormowanemu w art., 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Przepis ten stanowi, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Zgodnie ze Słownikiem języka polskiego PWN, tom II znaczenie wyrazu "posiadać" rozumiane jest jako "mieć coś jako swoją własność, być właścicielem czegoś, zwykle mającego dużą wartość materialną, np. nieruchomości, ziemi, zasobów pieniężnych itp." Przez "własność" należy rozumieć "prawo do rozporządzania rzeczą i korzystania z niej z wyłączeniem innych osób, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - Prawo własności". Stosownie do art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U z 1964r. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.), w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Własnością w sensie cywilistycznym jest podmiotowe prawo rzeczowe, którego treść określa art. 140 K.c. Korzystanie z rzeczy przez właściciela oznacza przede wszystkim możliwość jej posiadania, pobierania z niej pożytków oraz rozporządzenia rzeczą. W świetle powyższego z wykładni gramatycznej art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynika, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi, jeżeli jest właścicielem lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Najem natomiast jest zobowiązaniem. Zgodnie z art. 659 Kodeksu cywilnego "Przez umowę najmu wynajmujący zobowiązuje się oddać najemcy rzecz do używania przez czas oznaczony lub nie oznaczony, a najemca zobowiązuje się płacić wynajmującemu umówiony czynsz". W rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji nie można na równi traktować znaczenia terminu posiadanie lokalu mieszkalnego z najmem lokalu. Za takim rozumieniem powyższego pojęcia przemawia również treść § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, z którego wynika, że do wniosku o przyznanie pomocy finansowej dołącza się dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez policjanta lub jego małżonka pozostającego z nim we wspólności majątkowej o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a w szczególności: 1) zaświadczenie o członkostwie ze spółdzielni mieszkaniowej albo 2) wyciąg z księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu (domu jednorodzinnego) sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną, albo 3) w przypadku budowy domu jednorodzinnego - aktualny wyciąg z księgi wieczystej potwierdzający własność gruntu (prawo wieczystego użytkowania) oraz pozwolenie właściwego organu na budowę domu, albo 4) pozwolenie na budowę lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość. Z powyższych dokumentów stanowiących załączniki do wniosku niezbicie wynika, że należy uwiarygodnić przez odpowiednie dowody, iż pomoc finansowa ma zostać przekazana na cel, jakim jest przejęcie we władanie lokalu mieszkalnego w znaczeniu ustawy o Policji. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienia, a stanowisko skarżącego zawarte w jej treści, że umowa z dnia 6 września 2004r. o przygotowaniu lokalu mieszkalnego do sprzedaży stanowi umowę przedwstępną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, jest uzasadnione. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, działając na mocy art. 135 oraz art.145 §1 pkt 1 lit a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w C. z dnia [...] 2004r., nr [...] ze względu na naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie na mocy art. 152 P.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana.