IV SA/Wa 694/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.), Sędziowie asesor WSA Anna Szymańska, asesor WSA Danuta Szydłowska, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2006 r. sprawy ze skargi J. M. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia protestu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. w gminie N. - skargę oddala - J. M. wniósł pismo do Wójta Gminy N. zatytułowane protest/zarzut z dnia 4 listopada 2003 r., którym zakwestionował ustalenia projektu planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. wyłożonego do publicznego wglądu dotyczące lokalizacji drogi oznaczonej na rysunku planu symbolem [...]. Droga ta według planu miałaby być zlokalizowana na działce nr ew. [...] której jest współwłaścicielem i która obecnie stanowi drogę dojazdową do działek [...] i [...] będących także jego współwłasnością oraz na działce [...] należącej do Skarbu Państwa. Kwestionujący lokalizację drogi domagał się aby projektowana droga przebiegała przez środek działki [...], by działkę [...] "scalić" z działką [...], a jako rekompensatę za działkę [...] wydzielić teren o powierzchni 972 m² z działki [...] i przyłączyć do działek [...] i [...]. Projektowana droga jak twierdzi nie zapewnia dostępu jego działce [...] do drogi publicznej i przebiega pod oknami domu usytuowanego na działce [...]. Przeniesienie drogi w strefę środkową działki [...] zapewni dobry dojazd do jego działek [...] i [...]. W wyniku powyższego sprzeciwu Wójt Gminy dokonał zmiany lokalizacji projektowanej drogi [...] ustalając jej przebieg wyłącznie na działce [...] wzdłuż działki [...]. Na nowe ustalenie przebiegu drogi wnoszący sprzeciw nie wyraził zgody i podtrzymał swoje stanowisko, o lokalizacji przez środek działki [...]. Wójt Gminy wniesiony sprzeciw zakwalifikował jako zarzut i odrzucił. Rada Gminy N. rozpoznając sprzeciw J. M. do projektu planu uznała, że jest to protest i uchwałą z dnia [...] marca 2004 r. NR [...] protest odrzuciła. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że sprzeciw został zakwalifikowany jako protest gdyż działka nr ew. [...], na której zlokalizowano drogę [...] nie stanowi własności wnoszącego sprzeciw, a nadto droga ta została już wydzielona jako działka [...] w projekcie podziału działki [...] i projekt planu stan ten zachowuje. Kwestionowane ustalenie projektu planu dotyczące projektowanej drogi na działce [...] nie narusza zdaniem Rady interesu prawnego sprzeciwiającego się temu ustaleniu. Na powyższą uchwałę Rady Gminy N. J. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze zarzuca, że Rada Gminy N. bezpodstawnie zakwalifikowała jego sprzeciw wobec projektu planu jako protest. Zlokalizowanie drogi wzdłuż południowej granicy działki [...], a nie jak wnosił w środku tej działki narusza jego interes prawny gdyż droga ta nie zapewnia wymaganego dojazdu do jego działki [...]. Uniemożliwia to zagospodarowanie tej działki i traktowanie jako samodzielnej nieruchomości. Jest to w ocenie skarżącego zasadnicza wada proponowanego rozwiązania. Nadto nieracjonalne jest łączenie dwóch dróg – jednej o szerokości 3 m jako jego działki [...] i drugiej o szerokości 8 m jako działki [...]. Swoją propozycję przeniesienia drogi do strefy środkowej działki [...] ocenia jako nie pogarszającą walorów działki [...]. Ustalenie projektu planu polegające na przeznaczeniu działki [...] pod drogę bez rekompensaty dla niego jak i lokalizację drogi wyłącznie na działce [...], ale nie w strefie środkowej jak wnosił ocenia jako niekorzystne dla siebie, nie zapewniające dostępu do działki [...] i ustaleń tych nie może zaakceptować. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Rada wskazała, że wniosek skarżącego o przesunięcie projektowanej drogi wewnętrznej na środek działki [...] nie może być uwzględniony w projekcie planu. Sąsiadujące strony mogły się porozumieć co do wydzielenia wspólnej drogi wewnętrznej ale do tego nie doszło. W tej sytuacji projekt planu zachowuje dotychczasową drogę na działce [...] zapewniającą skarżącemu dojazd do działek [...] i [...] oraz ustala drogę dojazdową wewnętrzną na działce [...] przebiegającą równolegle do drogi istniejącej na działce [...] dla obsługi działki [...]. Projektowana droga [...] zakończona placem do zawracania, zlokalizowana w całości na działce [...], nie narusza interesu prawnego skarżącego jako współwłaściciela działek [...]. Działka [...] nie jest własnością skarżącego i nie może on skutecznie kwestionować przebiegu tej drogi. Sprzeciw skarżącego wobec ustaleń projektowanej drogi, na działce [...] stanowi w ocenie Rady protest, a nie zarzut jak to przyjął Wójt. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 85 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r., Nr 15 poz. 139 ze zm.). Stosownie do powołanego przepisu, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jest przed dniem 11 lipca 2003 r. podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, dalsze czynności w postępowaniu planistycznym prowadzone są na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie oba te warunki zostały spełnione. Rada Gminy N. podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. [...] grudnia 1999 r., w której przyjęto, że miejscowe plany mogą być sporządzane i przedkładane do uchwalenia etapowo, w częściach obejmujących poszczególne wsie. O terminie, wyłożenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. zawiadomiono [...] czerwca 2003 r. Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym gmina, w ramach zadań własnych ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to realizuje między innymi przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 2 ustawy). Miejscowy plan wraz z innymi ustaleniami kształtuje sposób wykonywania prawa własności i w sposób istotny determinuje treść, tego prawa. Wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z nieruchomości mogą być kwestionowane. Cytowana ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przewidywała dwa odmienne środki zaskarżania projektu planu, po jego wyłożeniu do publicznego wglądu: - protest, który mógł wnieść każdy kto kwestionował przyjęte w projekcie planu zapisy, - zarzut, który mógł wnieść wyłącznie podmiot, którego interes prawny bądź uprawnienia naruszały zapisy projektu planu. Obydwa te środki w przypadku ich nieuwzględnienia przez Wójta podlegały rozpoznaniu przez Radę Gminy. Skarga do sądu administracyjnego przysługiwała wyłącznie na uchwały odrzucające zarzut (art. 24 ust. 3). O tym jaki ma charakter wniesiony przez stronę środek prawny decyduje nie tytuł jakim opatrzyła go strona ale merytoryczna jego treść. Organ rozpoznając środek ma obowiązek zbadania jaki jest jego rzeczywisty charakter co oznacza, że Rada Gminy była uprawniona do dokonania samodzielnej oceny, czy skarżący kwestionując zapis w projekcie planu wykazał, że narusza on jego interes prawny i czy wniesiony środek stanowi zarzut. W przedmiotowej sprawie Rada Gminy zakwalifikowała sprzeciw skarżącego wobec ustaleń projektu planu dotyczących, projektowanej drogi wewnętrznej [...] jako protest. Analiza projektu planu nie daje podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa droga w przypadku jej realizacji w miejscu określonym w tym projekcie może naruszać interes prawny skarżącego. Projektowana droga jest w całości zlokalizowana na działce [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa. Jest to droga wewnętrzna, która ma zapewnić obsługę komunikacyjną tej działki. Działka [...] uległa podziałowi, który został zatwierdzony decyzją ostateczną Wójta z dnia [...] grudnia 2003 r. W wyniku podziału wydzielono działkę [...] pod drogę wewnętrzną dojazdową i na tej działce została zlokalizowana w projekcie planu droga. Jest to w istocie uwidocznienie w planie wydzielonej już drogi. Projektowane rozwiązanie nie ingeruje w obszar działek skarżącego, nie pogarsza dotychczasowej sytuacji, ale ją polepsza poprzez poszerzenie dojazdu. Plac do zawracania kończący drogę wbrew twierdzeniom skarżącego choć przylega do jego działki [...] to nie na wysokości domu. Wskazuje na to wyraźnie plan podziału działki [...]. Trudno też przewidywać, biorąc pod uwagę charakter drogi, że jej eksploatacja może negatywnie wpływać na nieruchomości skarżącego. Wobec braku zgody skarżącego na wydzielenie wspólnej drogi wewnętrznej projekt zachowuje drogę dotychczasową na działce [...] i wydziela równoległą do niej drogę wewnętrzną na działce [...] o wymaganej przepisami szerokości 8 m. Należy wskazać, że drogi wewnętrzne w myśl art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 7 poz. 838 ze zm.), nie mają charakteru dróg publicznych. Są to szlaki komunikacyjne, których budowa, utrzymanie i zarządzanie należy do zarządcy terenu. Zlokalizowanie drogi w środkowej strefie działki [...] jak postuluje, skarżący mogłoby nastąpić za zgodą jej właściciela, w przeciwnym wypadku urządzenie drogi nie byłoby w ogóle możliwe. Uchwała Rady odrzucająca protest nie podlega zaskarżeniu do Sądu. Orzecznictwo sądowe wypracowało stanowisko, że kwalifikacja sprzeciwu strony wobec zapisów projektu planu dokonana przez Radę podlega kontroli Sądu. Oznacza to, że strona może wnieść skargę do Sądu na taką uchwałę jeżeli twierdzi, że Rada błędnie oceniła jej sprzeciw jako protest. Wadliwość oceny Rady skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały (patrz wyroki w sprawach sygn. IV SA/1927/03, IV SA/1928/03, IV SA/695/03). Skarżący zarzuca, że Rada bezpodstawnie zakwalifikowała jego sprzeciw wobec ustaleń projektu planu jako protest gdyż kwestionowany zapis narusza jego interes prawny jako współwłaściciela działki [...]. Zarzut ten wymagał oceny Sądu czy dokonana przez Radę kwalifikacja jest prawidłowa. Analiza podniesionych przez skarżącego okoliczności, które w jego ocenie świadczą, o tym że wniósł zarzut do projektu planu, a nie protest prowadzi do wniosku, że kwestionowany zapis projektu planu nie narusza jego interesu prawnego i że stanowisko Rady jest prawidłowe. Ocena ta skutkuje oddaleniem wniesionej skargi. Wniesienie skargi do Sądu skarżący poprzedził wezwaniem rady do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie rada odrzuciła uchwałą [...] z dnia [...] maja 2004 r. Skarżący zakwestionował w skardze zarówno uchwałę o odrzuceniu protestu jak i uchwałę o odrzuceniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Intencją skarżącego jak to wyjaśnił na rozprawie było wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały odrzucającej protest. Przyjęty tryb zaskarżenia wskazuje na oparcie skargi o przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. Zdaniem Sądu nie jest to właściwy tryb zaskarżenia uchwały o odrzuceniu protestu. Skarga przewidziana w ustawie o samorządzie gminnym nie ma zastosowania w procedurze planistycznej regulowanej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., która to ustawa samodzielnie reguluje, sposób zaskarżenia ustaleń projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu stanowiąc, że uchwałę o odrzuceniu zarzutu wnoszący zarzut może zaskarżyć do sądu administracyjnego. Wniesienie sprzeciwu wobec ustaleń projektu planu, który strona subiektywnie ocenia jako zarzut otwiera w istocie drogę do wniesienia skargi do Sądu na uchwałę Rady rozstrzygającą sprzeciw. Ocena kwalifikacji tego sprzeciwu przez Radę jak już wskazano należy do Sądu. Wymaga też podkreślenia, że kwestionowany zapis projektu planu jak ustalono na rozprawie uległ zasadniczej zmianie. Gmina po dokonaniu zmian wyłożyła ponownie projekt planu do publicznego wglądu co potwierdziła pełnomocnik Rady na rozprawie. Ponowne wyłożenie projektu planu uruchomiło procedurę wniesienia protestów i zarzutów do nowych ustaleń i ewentualnie skargi do Sądu. Skarżący z tej możliwości skorzystał i wniósł za pośrednictwem Rady skargę do Sądu na uchwałę rozstrzygającą jego sprzeciw wobec nowych ustaleń projektu planu (skarga nie wpłynęła dotychczas do Sądu). Mając na względzie wszystkie wyżej wskazane okoliczności na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 02.153.1270), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.