III SA/Łd 1/05

Dnia 22 marca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Sędziowie WSA Krzysztof Szczygielski, Asesor WSA Małgorzata Łuczyńska, Protokolant Asystent sędziego Paweł Pijewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2005 roku sprawy ze skargi A. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny działając na podstawie art. 138 §1 ust. 1 kpa oraz § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych /Dz. U. Nr 65 poz. 294, ze zmianami, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego A. K. od decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] o braku podstaw do stwierdzenia u A. K. choroby zawodowej - astmy oskrzelowej zawodowej - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniesiono, iż decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o orzeczenia lekarskie dwóch placówek medycznych tj. Poradni Chorób Zawodowych WOMP w Ł. oraz Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w Ł. W wyniku badań przeprowadzonych dla potrzeb orzeczniczych stwierdzono brak podstaw do rozpoznania u A. K. zawodowej astmy oskrzelowej. Rozpoznana astma oskrzelowa atopowa ma podłoże pozazawodowe o czym świadczą wyniki przeprowadzonej diagnostyki alergologicznej wraz z testem swoistej prowokacji alergicznej. Badania uczuleniowe z alergenami środowiska pracy dały wynik ujemny. Również wziewna próba prowokacyjna z mąkami wypadła negatywnie. Zdaniem Instytutu za pozazawodowym podłożem astmy przemawia potwierdzone uczulenie skarżącego na roztocze kurzu domowego, powszechnego alergenu środowiska domowego, pozazawodowego. Podkreślono, że orzeczenia lekarskie wydały dwie właściwe, zgodnie z § 7 i 9 rozporządzenia Rady Ministrów, placówki medyczne do rozpoznawania chorób zawodowych, a Instytut Medycyny Pracy w Ł. orzekał w trybie odwoławczym, na wniosek strony. W związku z wniesionym odwołaniem [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny uzyskał dla sprawy dodatkowe wyjaśnienia Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w Ł. W piśmie z dnia 19 lutego 2002r. podtrzymano stanowisko wyrażone w orzeczeniu, będącym podstawą decyzji organu I instancji podkreślając, że rozstrzygający w niniejszym przypadku jest ujemny wynik testu swoistej prowokacji z alergenami pochodzącymi z miejsca pracy. Organ uznał zatem, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione warunki określone w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów, do stwierdzenia choroby zawodowej. Wyjaśniono, iż faktem bezspornym jest długoletnia praca skarżącego w charakterze młynarza, później właściciela młyna, w narażeniu na alergeny roślinne i pył organiczny pochodzenia roślinnego. Jednakże jest to tylko jeden z niezbędnych warunków do stwierdzenia choroby zawodowej. Nie dokonano rozpoznania klinicznego choroby określonej w obowiązującym wykazie chorób zawodowych. Wprawdzie rozpoznano astmę oskrzelową atopową, ale nie ma ona podłoża zawodowego, na co jednoznacznie wskazują wyniki badań alergologicznych. Biorąc powyższe pod uwagę – [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał, że ustalony stan faktyczny nie daje podstawy, w świetle § 10 rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983r., do stwierdzenia u A. K. choroby zawodowej i orzekł jak w sentencji. Na wymienioną decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył A. K. Wyrokiem z dnia 24 marca 2004r. w sprawie 3 II S.A./Łd 394/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, iż organ administracji naruszył przepisy postępowania określone w art.7 i 77 § 1 kpa co mogło istotny mieć wpływ na wynik sprawy. Podniesiono, iż orzeczenia lekarskie wydane przez Przychodnię Chorób Zawodowych oraz Instytut Medycyny Pracy są lakoniczne i sprzeczne ze sobą. W pierwszym z tych orzeczeń stwierdzono, iż wynik testów skórnych z alergenami mącznymi okazał się dodatni z omłotami zaś w drugim z nich podano, iż test skórny z omłotami wypadł ujemnie. W ocenie sądu orzeczenia te z uwagi na sprzeczność i lakoniczność nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji w przedmiocie choroby zawodowej. Mając to na uwadze sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Decyzją nr [...] z dnia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. na podstawie art.12 ust.2 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. nr 90 z 1998r. poz.575 z późn. zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych(Dz.U. nr 65 poz.294 z późn. zm.) w związku z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach(Dz.U. nr 132 poz.1132) oraz art.138 § 1 pkt.1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu administracji I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, iż zwrócono się do Instytutu Medycyny Pracy o uzupełnienie wydanej opinii i w piśmie z dnia 28 czerwca 2004r. Instytut poinformował, że nie ma sprzeczności orzeczeń lekarskich wydanych przez WOMP i IMP., gdyż w obu stwierdza się, iż na podstawie przeprowadzonych badań, w tym kompleksowej diagnostyki alergologicznej w Klinice Chorób Zawodowych IMP nie znaleziono merytorycznych podstaw do rozpoznania astmy zawodowej. Rozstrzygającym dla sprawy był ujemny wynik testu swoistej prowokacji alergenowej przeprowadzony w Klinice, natomiast dodatni wynik skórnych testów, które mogą świadczyć jedynie o ekspozycji zawodowej, nie może przesądzać o rozpoznaniu choroby. Jednakże rozstrzygający jest wynik badania klinicznego, który nie dawał podstaw do rozpoznania zawodowej etiologii astmy u A. K. W piśmie z dnia 26 sierpnia 2004r. Instytut stwierdził, iż podczas badań u A. K. stwierdzono dodatni wynik skórnych testów alergologicznych z kilkoma alergenami, m. in. omłotami i roztoczem kurzu domowego. Dodatni wynik testu skórnego z omłotami, nie może stanowić podstawy do rozpoznania astmy zawodowej w przypadku ujemnego wyniku testu wziewnej prowokacji z alergenami zbożowymi, który to test był wykonany w Klinice Chorób Zawodowych w grudniu 2000 roku. Dodatni wynik testu skórnego z określonym alergenem nie przesądza, iż to ten alergen odpowiedzialny jest za rozwój choroby jakim jest astma oskrzelowa. Rozstrzygający jest test prowokacji wziewnej z alergenami podejrzanymi o rozwój choroby. Fakt, iż podczas badania w Przychodni IMP test skórny z alergenami omłotów wypadł ujemnie w przeciwieństwie do wyniku wcześniej uzyskanego, nie jest niczym nadzwyczajnym i jest zjawiskiem dość powszechnie występującym. Może to świadczyć chociażby o zmiennej w czasie reaktywności skóry na kontakt z alergenem i jedynie pomocniczej roli testów skórnych dla postawienia klinicznego rozpoznania. Ujemny wynik testu swoistej prowokacji alergenami zawodowymi przy potwierdzonej alergii na roztocze kurzu domowego dawało podstawę do rozpoznania pozazawodowej astmy oskrzelowej. W ocenie organu administracji uzupełnione orzeczenia lekarskie nie dają podstawy do uznania u A. K. choroby zawodowej. Nie zostały spełnione przesłanki określone w § 1 ust.1 rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983r. Mając to na uwadze organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu administracji I instancji. Na wymienioną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył A. K. podnosząc, iż nie zostały przeprowadzone badania zapylenia pomieszczeń młyna, hałasu i temperatury. W pyle obecnym w młynie znajdują się wszystkie składniki kurzu domowego. Wskutek pracy w młynie przez okres przeszło 40-u lat u skarżącego powstała astma oskrzelowa, przewlekły nieżyt krtani oraz suchy nieżyt nosa. W konkluzji skarżący wnosił o ponowne rozpoznanie jego sprawy. W odpowiedzi na skargę organ administracji wnosił o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga A. K. jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych/Dz.U. nr 153 poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art.1 § 2 wymienionej ustawy kontrola o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz.U. nr 153 poz.1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach 3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania administracyjnego i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych(Dz. U. Nr 65 z 1983r. poz.294 z późn. zm.). Należy zaznaczyć, iż wymienione rozporządzenie obowiązywało do dnia 2 września 2002r. zaś od dnia 3 września 2002r. obowiązuje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach/Dz.U. nr 132 poz.1115/. Zgodnie z treścią § 10 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002r. postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia rozporządzenia w życie jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów. Ponieważ postępowanie w sprawie stwierdzenia u A. K. choroby zawodowej rozpoczęło się przed dniem 3 września 2002r. winno być prowadzone na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983r. Zgodnie z treścią § 1 ust.1 wymienionego rozporządzenia za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiących załącznik do rozporządzenia jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Z wymienionego przepisu wynika, iż o tym czy schorzenie jest chorobą zawodową decyduje spełnienie dwóch przesłanek a mianowicie: schorzenie musi być wymienione w wykazie chorób zawodowych oraz praca musi być wykonywana w warunkach narażających na powstanie tego schorzenia. W przypadku stwierdzenia obu przesłanek istnieje domniemanie, iż choroba jest następstwem warunków w jakich praca była świadczona a więc, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy chorobą a warunkami pracy. Domniemanie takie może być obalone w razie wykazania, że chociaż praca była wykonywana w warunkach narażających na powstanie choroby to jednak została spowodowana przyczynami nie pozostającymi w związku z pracą. Dla obalenia domniemania niezbędne jest wykazanie jakie konkretne przyczyny spowodowały chorobę i dlaczego warunki pracy nie miały wpływu na powstanie schorzenia. Pogląd taki wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 19 lipca 1984r. w sprawie II PRN 9/84/OSNCP nr 4 z 1985r. poz.53/ oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lutego 1996r. w sprawie I S.A. 1540/95/Prawo Pracy nr 3 z 1997r. poz.37/. Zgodnie z treścią punktu 3-go i 6-go załącznika do rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983r. chorobami zawodowymi są: 3.) przewlekłe choroby oskrzeli wywołane działaniem substancji powodujących napadowe stany spastyczne oskrzeli i choroby płuc przebiegające z odczynami zapalno - wytwórczymi w płucach np. dychawica oskrzelowa, byssinoza, beryloza 6.) przewlekłe zanikowe, przerostowe i alergiczne nieżyty błon śluzowych nosa, gardła, krtani i tchawicy, wywołane działaniem substancji o silnym działaniu drażniącym lub uczulającym. Jak wynika z orzeczenia Poradni Chorób Zawodowych u A. K. stwierdzono astmę oskrzelową oraz przewlekłe zapalenie błony śluzowej krtani przerostowe zaś orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy wskazuje, że u skarżącego rozpoznano astmę oskrzelową oraz przewlekły alergiczny nieżyt nosa. Wymienione schorzenia znajdują się w wykazie chorób zawodowych a mianowicie astma oskrzelowa w punkcie 3-im zaś schorzenia krtani i nosa w punkcie 6-ym wykazu. Organy administracji nie wyjaśniły w dostatecznym stopniu czy została spełniona druga przesłanka wymieniona w § 1 ust.1 rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983r. a mianowicie czy A. K. świadczył pracę w warunkach narażających na powstanie rozpoznanych schorzeń. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego skarżący przez okres ponad 42 lat pracował w młynie gdzie dokonywany był przemiał zbóż na mąkę oraz wykonywano obróbkę kaszy. Organy administracji nie ustaliły czy pyły te narażały A. K. na zachorowanie na schorzenia , które u niego stwierdzono. W aktach administracyjnych brak jest jakiegokolwiek dokumentu który wynikałoby czy praca świadczona przez A. K. była wykonywana w warunkach narażających na powstanie choroby. Nie wiadomo zatem czy w młynie w G. istniały warunki narażające skarżącego na powstanie astmy oskrzelowej, przewlekłego przerostowego zapalenia błony śluzowej krtani oraz przewlekłego alergicznego nieżytu nosa. Po wydaniu wyroku z dnia 24 marca 2004r. organ administracji dwukrotnie zwracał się do Instytutu Medycyny Pracy o uzupełnienie wcześniej wydanego orzeczenia. Instytut udzielił takiej odpowiedzi w pismach z dnia 28 czerwca 2004r. i 26 sierpnia 2004r. Obie odpowiedzi są jednak niepełne i nie wyjaśniają one w dostatecznym stopniu wątpliwości w przedmiocie choroby zawodowej u skarżącego. Przede wszystkim odpowiedzi Instytutu dotyczą w zasadzie jednego schorzenia tzn. astmy oskrzelowej. Brak jest natomiast dostatecznych wyjaśnień co do pozostałych schorzeń tzn. choroby krtani i nosa mimo, że schorzenia te rozpoznano u skarżącego i znajdują się one w wykazie chorób zawodowych. W piśmie z dnia 26 sierpnia 2004r. podniesiono wprawdzie, iż schorzenia krtani i nosa nie pozostają w związku z alergią zawodową lecz sformułowanie to jest lakoniczne i ogólne. Nie wyjaśnia ono dlaczego chorób krtani i nosa nie uznano za chorobę zawodową. Analiza pism Instytutu w części dotyczącej astmy oskrzelowej wskazuje, iż rozstrzygające znaczenie mają wyniki testu z alergenami zbożowymi, które wykonano w grudniu 2000r. i wypadły one ujemnie a jednocześnie stwierdzono alergię skarżącego na roztocza kurzu domowego. W ocenie Instytutu wskazuje ta na pozazawodową etiologię astmy. W przekonaniu sądu wyjaśnienia te są niepełne. Nie zostało wyjaśnione w dostateczny sposób jaki jest wpływ uczulenia na różne alergeny, w tym alergeny zboża, na powstanie astmy. W szczególności nie wyjaśniono czy astma może powstać wyłącznie u osoby posiadającej uczulenie na jakieś alergeny czy tez także u osoby nie będącej uczuloną na takie alergeny. Podkreślić należy, iż skarżący przez okres 42 lat był narażony na działanie pyłów mąki i zbóż. Skoro okres narażenia był tak długi to powstaje pytanie czy wskutek takiego narażenia skarżący mógł zachorować na astmę oskrzelową bez względu na to czy był on czy też nie był uczulony na alergeny mąki i innych produktów zbożowych. Orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy nie wyjaśniają tej kwestii w dostateczny sposób. W orzeczeniach Instytutu Medycyny Pracy nie ustalono czy skarżący wykonywał pracę w warunkach narażających go na powstanie astmy oskrzelowej co wiąże się z odpowiedzią na pytanie czy pyły mąki i innych produktów zbożowych narażały go na powstanie takiego schorzenia. W sytuacji kiedy takie narażenie istniało zaś schorzenie figuruje w wykazie chorób zawodowych to istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą a warunkami pracy. Domniemanie takie można obalić tylko przez wykazanie, że chociaż praca była wykonywana w warunkach narażających na powstanie choroby to jednak została ona spowodowana przyczynami nie pozostającymi w związku z pracą. Należy wówczas wskazać jakie konkretne przyczyny spowodowały chorobę. W orzeczeniach Instytutu Medycyny Pracy nie wyjaśniono jakie inne przyczyny, nie związane z pracą w młynie, spowodowały u skarżącego astmę oskrzelową. Za wyjaśnienie takie nie można uznać okoliczności podniesionej przez Instytut, iż skarżący posiada alergię na roztocza kurzu domowego. Jest to sformułowanie bardzo ogólne i wobec braku jego rozwinięcia, nie można z niego wyciągnąć wniosku, że to właśnie takie uczulenie spowodowało astmę oskrzelową. Wyjaśnienie tej okoliczności ma istotne znaczenie gdyż A. K. podniósł w skardze, iż w młynie występował także kurz domowy. Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach wielokrotnie podkreślał, iż organ administracji nie może się oprzeć na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonującego uzasadnienia bądź sprzecznej z przepisami prawa. Jak podkreślił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 marca 2004r. w takim przypadku organ administracji zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii a nawet zasięgnąć opinii innej placówki służby zdrowia. W rozpoznawanej sprawie pisma Instytutu Medycyny Pracy z dnia 28 czerwca 2004r. i 26 sierpnia 2004r. nie zawierają wyczerpującego uzasadnienia. Nie wyjaśniają one szeregu kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i w zasadzie sprowadzają się do konkluzji, że decydujący jest ujemny wynik prowokacji alergenowej bez bliższego wyjaśnienia jaki ma to wpływ na powstanie astmy oskrzelowej u skarżącego. W przekonaniu sądu z uwagi na to, iż opinie Instytutu są ogólne i stosunkowo lakoniczne nie mogą one stanowić podstawy do wydania decyzji nie uznającej schorzeń skarżącego za chorobę zawodową. W rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów określonych w art.7, 77 § 1, 80 i 84 § 1 kpa co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze , na podstawie art.145 § 1 pkt.1c.) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny uzupełnić postępowanie dowodowe. Winno zostać wyjaśnione czy A. K. poza pyłami mąki i zbóż był narażony w młynie także na kurz domowy jak podnosi to w skardze. Winny także zostać uzupełnione orzeczenia jednostek służby zdrowia przez ustalenie czy w młynie w G. istniały warunki narażające skarżącego na powstanie wszystkich stwierdzonych u niego schorzeń a mianowicie astmy oskrzelowej, nieżytu nosa oraz przewlekłego zapalenia błony śluzowej krtani. W przypadku pozytywnego ustalenia wymienionej przesłanki należy wyjaśnić czy jakieś inne, niż zawodowe przyczyny spowodowały te schorzenia a jeżeli tak to jakie i dlaczego. Należy zwłaszcza wyjaśnić jaki wpływ ma uczulenie na różne alergeny, w tym na alergeny zbóż, na powstanie schorzeń rozpoznanych u skarżącego i czy schorzenia te mogą powstać u osoby posiadającej uczulenie na jakieś alergeny czy też także u osoby nie będącej uczuloną na takie alergeny. Orzeczenia jednostek służby zdrowia winny dokładnie wyjaśniać zarówno kwestię istnienia narażenia zawodowego skarżącego podczas jego pracy w młynie w G. jak również etiologię rozpoznanych u niego schorzeń. Dopiero po wydaniu orzeczeń dopowiadających wymogom opinii organy administracji winny wnikliwie ocenić zebrany materiał dowodowy a następnie wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia lub odmowy stwierdzenia choroby zawodowej.