II OSK 742/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Borkowska, Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki, Maria Rzążewska (spr.), Protokolant Anna Wieczorek, po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 marca 2005r., sygn. akt II SA/Lu 132/05 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2004r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie 2. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie na rzecz J. N. kwotę 690 ( słownie: sześćset dziewięćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego II OSK 742/05 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 marca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J. N. od decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r., która utrzymała w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] października 2004 r., którą nakazano skarżącemu obcięcie okapu dachu wystającego poza lico ściany zewnętrznej budynku mieszkalnego od strony działki sąsiedniej, należącej do H. P., wykonanie na ścianie tej murku przeciwpożarowego o grubości 25 cm i wysokości 35 cm wystającego ponad połać dachową oraz zamurowanie otworów okiennych na tej ścianie cegłą grubości 25 cm lub cegłą szklaną, w terminie do dnia 30 kwietnia 2005 r. Oddalając skargę i podzielając prawidłowość wydanego nakazu wykonania określonych w decyzji robót budowlanych Sąd I instancji ocenił, że organ administracji prawidłowo zastosował w ujawnionym stanie sprawy § 12 ust. 1 i § 14 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62), zwanego dalej rozporządzeniem, bowiem w sprawie jest bezspornym, iż budynek mieszkalny został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 16 czerwca 1981 r. utrzymanego w mocy decyzją Dyrektora Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w Tarnobrzegu i jest zlokalizowany w odległości 3 m od granicy z działką H. P. Stosownie zatem do przepisów rozporządzenia z dnia 16 grudnia 1994 r. jak i § 12 ust. 1 rozporządzenia ściana ta nie mogła mieć otworów okiennych lub drzwiowych, co skutkowało nakazaniem ich zamurowania. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zmianami), zwanej dalej ustawą. Przepis ten znajduje zastosowanie w razie realizacji obiektu budowlanego w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub przepisach prawa budowlanego (wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 952/99 LEX nr 54192), a jego sens polega na doprowadzeniu do stanu zgodnego z tymi warunkami lub przepisami prawa. Obowiązek wykonania muru przeciwpożarowego od strony budynku gospodarczego znajdującego się na działce sąsiedniej, stanowiącej własność H. P., wynikał z pozwolenia na budowę z dnia 16 czerwca 1981 r. i był zgodny z § 14 warunków technicznych określonych w rozporządzeniu. Umieszczenie w nim otworów okiennych oraz jego częściowe wyburzenie oznaczało, iż odstąpiono od warunków pozwolenia na budowę, co w konsekwencji skutkowało zastosowaniem nakazu określonego w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Odmiennej oceny nie sposób wywieść z treści pozwolenia na budowę z dnia 31 maja 2004 r., na które powołuje się skarżący. Dotyczyło ono budowy jedynie ganku i tarasu. Nie obejmowało natomiast zmiany konstrukcji dachu, polegającej na wyburzeniu ścianki przeciwpożarowej wystającej ponad połać dachu i wydłużeniu krokwi dachowych. Należy zatem przyjąć, iż roboty te zostały wykonane niezgodnie z warunkami udzielonymi w pozwoleniu na budowę z dnia 31 maja 2004 r. Skarga kasacyjna wniesiona od tego wyroku przez J. N. na podstawie art. 173 § 1, 174 pkt 1 i 2, 175 § 1, 176 i 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) zwanej dalej ppsa, zarzuciła naruszenie prawa materialnego 1) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, to jest § 12 i 14 rozporządzenia, dla oceny istniejącego aktualnie stanu faktycznego w zakresie wymogu utrzymywania na budynku skarżącego murku przeciwpożarowego, w sytuacji, gdy przepisy te zostały uchylone, 2) poprzez niewłaściwe jego niezastosowanie, tj. § 272 ust. 3, § 12 ust. 3 oraz § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), przy ocenie zgodności ze stanem prawnym istniejącego stanu budynku stanowiącego własność skarżącego, co skutkowało nakazem obcięcia wybudowanego okapu i nakazem wybudowania murku przeciwpożarowego, mimo iż w świetle wymienionych przepisów istniejący stan jest zgodny z obowiązującymi przepisami, 3) przez błędną wykładnię i zastosowanie tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 ustawy poprzez uznanie, że stanowią one materialnoprawną podstawę dla decyzji nakazującej usunięcie okapu, wybudowanie murku przeciwpożarowego oraz likwidację istniejących otworów okiennych w budynku skarżących od strony granicy z działką H. P. oraz art. 36a ustawy, w sytuacji, gdy brak murku przeciwpożarowego w świetle obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych nie stanowi ich naruszenia, a nadto wybudowany okap nie stanowi istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ustawy – Prawo budowlane, 4) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 113 § 1 ppsa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności zaś tego, czy wszczęte w roku 1982 postępowanie w sprawie likwidacji otworów okiennych od strony nieruchomości H. P. zostało zakończone prawomocną decyzją, a jeśli tak, to jaka była jej treść, jak również nie uwzględnienie tego, że budynek gospodarczy na nieruchomości H. P. stanowi samowolę budowlaną. Konkluzja skargi zawiera wniosek uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej są częściowo uzasadnione. Podług ustalonego przez Sąd I instancji stanu faktycznego obiekt budowlany, w stosunku do którego zaskarżona decyzja nakazała wykonanie określonych robót budowlanych, został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w dniu 16 czerwca 1981 r., a jego realizacja, która miała miejsce przed dniem 1 stycznia 1995 r., nastąpiła z odstępstwem od tego pozwolenia, polegającym na usytuowaniu w obiekcie otworów okiennych w ścianie budynku znajdującej się od strony granicy z działką sąsiednią przy odległości 3 m od granicy. Natomiast na podstawie decyzji wydanej w dniu 31 maja 2004 r. doszło do przebudowy tego budynku i wówczas doszło do przebudowy dachu polegającej na wyburzeniu ścianki przeciwpożarowej wystającej ponad połać dachu i wydłużenia krokwi dachowych, co w ocenie Sądu oznaczało, "iż roboty te zostały wykonane niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę z dnia 31 maja 2004 r." (str. 5 uzasadnienia wyroku in fine). Z tych ustaleń sądu meriti wynika, że roboty budowlane wykonywane z odstępstwami od udzielonych pozwoleń na budowę były dokonywana przez inwestora w dużym odstępie czasowym i pod rządami obowiązywania dwu różnych ustaw regulujących proces budowlany tj. ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu jej tekstu jednolitego (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016). Z uwagi na treść art. 103 ust. 2 ustawy w odniesieniu do dokonanego odstępstwa od pozwolenia na budowę udzielonego decyzją wydaną w dniu 16 czerwca 1981 r., a obejmującą realizację otworów okiennych nie mogły mieć zastosowania przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Trafny jest wobec tego zarzut skargi kasacyjnej, że zaskarżony wyrok naruszył prawo materialne przyjmując, że do usunięcia tej niezgodności stanu budynku przepisami ma zastosowanie art. 51 ust. 1 i 7 ustawy i stosując ten przepis dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Stwierdzić natomiast należy, że prawidłowa była ocena wykonanych robót w tym zakresie z zastosowaniem § 12 rozporządzenia. Skoro w ocenie Sądu I instancji dokonana przez inwestora przebudowa dachu i wiążąca się z tym rozbiórka murku przeciwpożarowego stanowiła odstępstwo od pozwolenia na budowę udzielonego decyzją z dnia 31 maja 2004 r., to w zakresie usunięcia skutków tego odstępstwa miał zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy i zarzut naruszenia przez Sąd tego przepisu przez błędną jego wykładnię i zastosowanie w zestawieniu z art. 36a ustawy, stawiany przez skargę kasacyjną nie jest trafny zwłaszcza, że sam skarżący przyznaje, że brak było w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 31 maja 2004 r. ustaleń zezwalających na przebudowę dachu, a skarżący powołuje się na ustną informację pracowników organu budowlanego o braku konieczności uzyskania pozwolenia na przebudowę dachu. Podnieść należy, że uzasadnienie wyroku nie wypowiedziało się wprost w kwestii czy odstępstwo to miało cechy istotnego naruszenia, to naruszenie nie jest równoznaczne z błędną wykładnią i zastosowaniem tego przepisu jak wywodzi skarga kasacyjna, a wyłącznie brakiem ustaleń w tej mierze. Natomiast nie mogły mieć zastosowania w tym zakresie tj. co do usunięcia skutków wykonania robót budowlanych obejmujących przebudowę dachu, przepisy wykonawcze do uprzednio obowiązującej ustawy, której uregulowania nie stanowiły podstawy do wydania pozwolenia na budowę, od którego warunków odstąpiono. Trafny jest wobec tego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia § 13 i § 14 rozporządzenia (z tym, że skarga kasacyjna omyłkowo wymienia datę rozporządzenia "31 lipca" zamiast "3 lipca" 1980 r.), bowiem uregulowania te w ustalonym przez Sąd stanie faktycznym sprawy nie mogły mieć zastosowania i wadliwie Sąd ocenił legalność zaskarżonej decyzji stosując wymienione przepisy. Jeśli przebudowa obiektu dokonana została w 2004 r. i jak ocenia Sąd stanowiła odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę udzielonego decyzją z dnia 31 maja 2004 r., to w sprawie miały zastosowanie uregulowania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podnieść przy tym należy, że w uwagi na treść § 2 rozporządzenia jego uregulowania mają zastosowanie do przebudowy obiektów budowlanych zrealizowanych przed wejściem w życie tego rozporządzenia z zastrzeżeniem odstępstw, o których mowa w ust. 2 tego przepisu. Słuszny jest w tych okolicznościach zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji § 272 ust. 3 § 12 ust. 3 i ust. 5 tego rozporządzenia i braku oceny legalności zaskarżonego aktu z zastosowaniem tych przepisów w zakresie odnoszącym się do nakazania wykonania przez inwestora robót budowlanych. Nie jest natomiast uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 113 ppsa polegający na tym, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona w zakresie istotnych ustaleń faktycznych i prawnych dotyczących zakończenia wszczętego w 1982 r. postępowania w sprawie likwidacji otworów okiennych. Kontrola legalności zaskarżonych aktów polega na tym, że sąd administracyjny bada ich zgodność z prawem w tym prawidłowość przeprowadzonego postępowania administracyjnego na podstawie akt administracyjnych danej sprawy. Sąd administracyjny dokonując tej kontroli nie przeprowadza, poza wyjątkiem przewidzianym w art. 106 § 3 ppsa, postępowania dowodowego. W rozpoznanej sprawie Sąd I instancji oparł rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy i rozstrzygnął w granicach tej sprawy, zaś w toku rozprawy nie zostały ujawnione jakiekolwiek okoliczności, które stałyby na przeszkodzie w jej zamknięciu i uznaniu sprawy za niewyjaśnioną. Strony nie wnosiły o przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie dopuszczonym przez wymieniony wyżej art. 106 § 3 ppsa, a skarga kasacyjna nie wskazuje, że Sąd winien określony dowód z dokumentu przeprowadzić z urzędu i tego zaniechał uchybiając wskazanemu przepisowi. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd w sposób szczegółowy nie wypowiedział się w kwestii, której dotyczy zarzut skargi kasacyjnej, jednak tego uchybienia w żadnym stopniu nie można wiązać z naruszeniem przywołanego przez skargę kasacyjną przepisu. Z przyczyn wymienionych na podstawie art. 185 ppsa w uwzględnieniu skargi kasacyjnej orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa orzeczono o zwrocie kosztów postępowania na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną.