I OSK 739/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.), Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, , Zygmunt Zgierski, Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Ol 7/05 w sprawie ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zezwolenia na budowę zjazdu z drogi powiatowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. L. kwotę 120 zł / sto dwadzieścia złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 22 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Ol 7/05 uchylił zaskarżoną przez A. L. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie zezwolenia na budowę zjazdu z drogi powiatowej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w [...] odmówił A. L. wydania zezwolenia na budowę zjazdu z drogi powiatowej nr 320 na teren działki Nr 88/1 położonej w obrębie [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że wydanie zezwolenia na budowę zjazdu nie leży w interesie społecznym, gdyż ewentualna zgoda wpłynęłaby negatywnie na warunki bezpieczeństwa na drodze publicznej. Wskazał, że wnioskodawca ma ustalone dwa zjazdy z drogi gminnej, które umożliwiają w sposób bezkonfliktowy połączenie komunikacyjne z drogami wyższych klas. W złożonym odwołaniu A. L. podniósł, że w planie zagospodarowania terenu przewidziano zjazd z drogi powiatowej nr 320, natomiast różnica poziomu terenu na odcinku 6 m uniemożliwia wjazd do budynku gospodarczego z drogi gminnej. Przedmiotowa działka wraz z działką Nr 88/3 obejmuje obszar 2,56 ha i nie posiada wjazdu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wywiódł w uzasadnieniu, że z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz z orzecznictwa NSA wynika, że decyzje w zakresie zgody bądź odmowy zarządcy drogi na budowę lub przebudowę zjazdu wydawane są w ramach uznania administracyjnego. Interes wnioskodawcy został zaspokojony przez urządzenie dwóch zjazdów z drogi gminnej. Podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że zasadą jest włączanie zjazdów z dróg niższych kategorii w pierwszym rzędzie, a w przypadku gdy jest to niemożliwe i właściciel nie ma możliwości zjazdu na drogę publiczną, mogą być rozważane okoliczności przemawiające za wykonaniem zjazdu koniecznego w połączeniu z drogą wyższej kategorii. Stwierdził ponadto, że załącznik do decyzji z dnia 30 października 2002 r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczo-garażowego wskazuje na włączenie do drogi gminnej, a zatwierdzony budynek garażowy został rzeczywiście umiejscowiony po przeciwnej stronie budynku mieszkalnego w stosunku do wcześniej planowanego miejsca realizacji. W złożonej skardze pełnomocnik skarżącego zarzucił decyzjom obu instancji naruszenie prawa, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Podał, że wykonanie zjazdu z drogi powiatowej uzasadnione jest słusznym interesem skarżącego. Na nieruchomości od strony drogi powiatowej skarżący wybudował budynek gospodarczy w związku z planowanym rozszerzeniem prowadzonej działalności gospodarczej - gospodarstwa rybnego. Z uwagi na ukształtowanie terenu dojazd do budynku gospodarczego możliwy jest tylko z drogi powiatowej. Zarzucił, że organ odwoławczy nie odniósł się do podniesionej przez skarżącego kwestii braku technicznej możliwości usytuowania zjazdu od strony drogi gminnej oraz do faktu, że decyzja z dnia 7 lipca 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przewidywała dojazd do budynku gospodarczego poprzez zjazd z drogi powiatowej. Wskazał na brak postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy zlokalizowanie we wnioskowanym miejscu zjazdu z drogi powiatowej może wpłynąć negatywnie na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Wydając decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 7 lipca 1999 r. Starostwo Powiatowe w [...] nie dostrzegało przeszkód w urządzeniu zjazdu z drogi powiatowej na nieruchomość skarżącego, obecnie w ocenie Starostwa jest to nie do pogodzenia z interesem społecznym. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu podkreśliło, że w sprawie bezspornie ustalono, że posesja ma urządzone dwa zjazdy z drogi gminnej. Tym samym udowodniono, że budowa dodatkowego zjazdu pozostawałaby w oczywistej sprzeczności z zasadami określonymi w rozdziale 13 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 340). W tych warunkach skarżący nie może, zdaniem organu odwoławczego, kwestionować samodzielnych uprawnień organów administracji do rozstrzygania, czy w konkretnej sprawie wykonanie zjazdu z drogi nie będzie zagrażało bezpieczeństwu w ruchu drogowym i czy będzie zgodne ze wszystkimi przepisami, również techniczno-budowlanymi, obowiązującymi w tym zakresie. Wskazano ponadto, że utrudnienia w korzystaniu z budynku gospodarczego wynikają także ze zmian lokalizacyjnych tego budynku, zatem już na etapie procesu budowlanego skarżący winien był okoliczność tę uwzględnić i zabezpieczyć dojazd do niego. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podkreślił, iż podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji stanowi art. 29 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 71 poz. 838 ze zm.). Zgodnie z tą regulacją budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych dróg publicznych. Decyzja zarządcy drogi w sprawie zjazdu z drogi publicznej ma zatem charakter uznaniowy. Jak podniósł to Sąd I instancji, nie oznacza to, że organ administracji może podjąć taką decyzję w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisami w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Sąd podzielił pogląd, że granice uznania wyznaczone są przez interes społeczny i słuszny interes obywatela (art. 7 k.p.a.). Jednocześnie podniósł, że rozstrzygnięcie sprawy, aby nie było dowolne, musi opierać się na wnikliwym wyjaśnieniu i rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a decyzja winna być wyczerpująco uzasadniona, gdyż powinna wskazywać motywy takiego a nie innego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu I instancji w rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja tym warunkom nie odpowiada. Wbrew przedstawionym wyżej wymogom nie dokonano ustaleń co do stanu faktycznego oraz nie wyjaśniono zasadności przesłanek, które legły u podstaw rozstrzygnięcia. Kolegium stwierdziło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że istnienie większej ilości zjazdów odrębnych obok siebie zmniejsza płynność ruchu i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Niemniej jednak nie podało, ponadto ze zgromadzonego sprawie materiału dowodowego również nie wynika, ile zjazdów z przedmiotowej drogi już istnieje i czy wykonanie wnioskowanego zjazdu rzeczywiście skutkować będzie powstaniem lub zwiększeniem zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego na tym odcinku drogi. Samo przewidywanie możliwości zaistnienia zagrożenia przy braku jakichkolwiek ustaleń faktycznych nie jest wystarczającą, przesłanką do uznania, że interes społeczny nie zezwala na uwzględnienie wniosku skarżącego. Jednocześnie Sąd wskazał, że organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do twierdzeń skarżącego, że różnica poziomu terenu na krótkim odcinku uniemożliwia wjazd do budynku gospodarczego z drogi gminnej. Okoliczność ta nie została w toku postępowania administracyjnego zweryfikowana, mimo jej podniesienia w odwołaniu. W tej sytuacji wywód, że przewidziano możliwość urządzenia dwóch zjazdów z drogi gminnej, nie jest wystarczający do stwierdzenia, że interes wnioskodawcy został zaspokojony. Ponadto Sąd podniósł, że w wydanej 7 lipca 1999 r. decyzji przewidziano zjazd z drogi powiatowej, natomiast organy nie wskazały, aby jakiekolwiek czynniki, np. natężenie ruchu, wpłynęły na zmianę okoliczności mających wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego na tym odcinku drogi, co mogłoby przemawiać za nieuwzględnieniem wniosku. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę należy przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu ustalenia istnienia okoliczności wpływających na zwiększenie zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz technicznej możliwości usytuowania zjazdu od strony drogi gminnej. Faktów tych można dowodzić poprzez przeprowadzenie dowodu z wizji lokalnej spornego terenu, w którym miałby być wykonany zjazd lub dowodu z opinii biegłego. W oparciu o prawidłowo zebrany i kompletny materiał dowodowy organ rozstrzygnie o zasadności wniosku skarżącego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] złożyło skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając mu naruszenie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430) przez błędną jego wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: art. 145 § 1 pkt c poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że decyzję wydano z innym naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy; art. 144 § 4 poprzez pominięcie w wyroku stanowiska Kolegium; art. 133 § 1 poprzez oparcie rozstrzygnięcia jedynie o część akt sprawy; art. 134 § 1 w związku z art. 153 przekraczając granice sprawy będącej przedmiotem skargi poprzez wskazania, co do dalszego postępowania, które w istocie dotyczą odrębnej sprawy administracyjnej o lokalizacji wjazdu z drogi gminnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Sąd dokonując oceny prawnej niniejszej sprawy zignorował przepisy prawa materialnego, których treść determinowała rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku A. L. Stosownie do art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych dróg publicznych zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Przepisem szczególnym, który ma zastosowanie w sprawie jest § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w myśl którego droga z klasy Z powinna mieć powiązania z drogami wszystkich klas, z ograniczeniami wynikającymi z pkt 1 i 2, a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 500 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 300 m; dopuszcza się wyjątkowo określone odstępy, m. in. na terenie zabudowy – nie mniejsze niż 150 m, a przy na drodze klasy Z należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Tym samym Sąd ograniczając swe rozważania jedynie do badania granic uznania administracyjnego w oparciu o interes społeczny i słuszny interes obywateli, w sposób nieuprawniony pominął ocenę prawną związaną z zastosowaniem przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., do której to oceny obliguje art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Skarżący wskazał ponadto, iż Sąd błędnie ocenił postanowienia wynikające z decyzji Nr [...] z dnia 7 lipca 1999 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączem energetycznym i wodociągowo-kanalizacyjnym na działce o Nr 88/1 we wsi [...], gmina [...]. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. L. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego podnosząc, że za słuszne uznać należy przyjęcie przez Sąd, że w świetle art. 29 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych, decyzja zarządcy drogi w sprawie zjazdu z drogi publicznej ma charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak, że organ administracji może podjąć taką decyzję w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisami w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (s. 4). Dlatego też nie podzielił zarzutu jakoby Sąd dokonując oceny prawnej niniejszej sprawy zignorował przepisy prawa materialnego, których treść determinowała rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku Pana A. L. Jednocześnie wskazano, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepis ten zawiera wytyczne do podejmowania decyzji w przedmiocie lokalizacji nowych zjazdów. Tymczasem decyzje organów administracji obu instancji nie zostały poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, na który to brak zwraca uwagę wyrok Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Nie jest trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię. Przede wszystkim Sąd uznał, że zakwestionowane decyzje naruszają przepisy postępowania poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Dopiero ich wyjaśnienie pozwoli na ocenę czy zachodzą przesłanki odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Takie stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe. Zgodnie bowiem z powołanym art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, można odmówić wydania zezwolenia albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych dróg publicznych. Wymogi te zostały określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). W § 9 ust. 1 pkt 5, który dotyczy dróg powiatowych, określone zostały m.in. warunki stosowania zjazdów, które to warunki mają na celu zapewnienie wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zgodnie z tym przepisem na drodze powiatowej należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Tak ogólnie sformułowany warunek wymaga, co słusznie podniósł Sąd I instancji, dokładnego wyjaśnienia sprawy m.in. poprzez ustalenie usytuowania już istniejących zjazdów z tej drogi. Wyjaśnienie tej kwestii niezbędne jest do dokonania oceny czy lokalizacja kolejnego nie zagrozi poziomowi bezpieczeństwa ruchu drogowego. W tym też zakresie nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Natomiast zasadny on jest w odniesieniu do stanowiska Sądu o konieczności wyjaśnienia również kwestii możliwości wykonania zjazdu z drogi gminnej oraz przyczyn zmiany stanowiska zarządcy drogi, co do możliwości wykonania zjazdu w kontekście decyzji z dnia 7 lipca 1999 r. W tym zakresie zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia jedynie o część akt sprawy. Z akt administracyjnych, które stosownie do powołanego wyżej przepisu stanowią podstawę wyrokowania, wynika bowiem, że nie była wydana żadna decyzja organu właściwego tj. zarządcy drogi o możliwości lokalizacji zjazdu z drogi powiatowej. Powołana w uzasadnieniu wyroku decyzja z dnia 7 lipca 1999 r. ustala warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w związku z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączem energetycznym. W decyzji tej nie zostały zawarte żadne uzgodnienia dotyczące zjazdu z drogi powiatowej. Natomiast z załącznika do tej decyzji wynika jednoznacznie, że w decyzji tej przewidziano powiązania komunikacyjne (pkt 3 lit. "e") poprzez zjazd na działkę z drogi gminnej. Bezpodstawne jest również stanowisko Sądu I instancji, co do konieczności wyjaśnienia kwestii możliwości technicznego wykonania zjazdu z drogi gminnej. Z akt sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że projekt zagospodarowania działki w związku z budową budynku gospodarczo-garażowego przewidywał dojazd do tego budynku poprzez wjazd z drogi gminnej. Takie też było uzgodnienie, co wynika z załącznika graficznego do decyzji nr 97/2002 z dnia 30 października 2002 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego. W związku z tym nie ma potrzeby wyjaśniać, czy możliwy jest dojazd do budynku gospodarczego drogi gminnej. Zwłaszcza, że z treści skargi A. L. wynika, że faktycznie budynek ten został usytuowany niezgodnie z udzielonym zezwoleniem. Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna jedynie częściowo ma usprawiedliwione podstawy, a w zakresie niewyjaśnieni okoliczności dotyczących usytuowania istniejących już zjazdów z drogi powiatowej w kontekście zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, skarga kasacyjna nie jest zasadna i wyrok w tej części jest prawidłowy, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 oraz 204 pkt 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.