I SA/Wa 113/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) asesor WSA Maria Tarnowska Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2005 r. sprawy ze skargi Głównej Biblioteki [...] w W. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 113/05 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu wniosku Głównej Biblioteki [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. wydaną w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nr [...] z dnia [...] września 2001 r. dotyczącą nieruchomości położonej w W. przy Al. [...], utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2002 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 202 w związku z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2001 r., odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Główną Bibliotekę [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w W., przy Al. [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie [...] oraz nabycia własności budynków położonych na tym gruncie, wskazując na brak prawa zarządu. Od decyzji tej Minister Zdrowia złożył odwołanie, a po jego rozpatrzeniu Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją nr [...] z dnia [...] września 2001 r. uchylił decyzję organu wojewódzkiego w części nie objętej wnioskiem Ministra Zdrowia i w tym zakresie umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W decyzji organ centralny wskazał, m.in., że Główna Biblioteka [...] nie posiada tytułu prawnego do gruntu, bowiem nie jest nim decyzja o przydziale lokalu użytkowego wydana na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. – Prawo lokalowe (Dz. U. z 1983 r. Nr 11, poz. 55) dotycząca pawilonu w budynku nr [...]. Decyzje wydane na podstawie ustawy Prawo lokalowe nie ustanawiają prawa zarządu do gruntu i nie są objęte wykazem dokumentów wskazujących na prawo zarządu, a wymienionym w § 4 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120). Brak jest więc podstaw do stwierdzenia uwłaszczenia Głównej Biblioteki [...] w trybie art. 202 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Organ wówczas wskazał, że wniosek i odwołanie, nie dotyczy całej działki nr [...] o pow. ponad [...] hektarów i położonych na niej budynków, lecz wyraźnie wskazuje na składnik majątkowy w postaci budynku nr [...]. Organ wojewódzki orzekł natomiast w przedmiocie szerszym, niż wniosek Ministra Zdrowia, co tym samym wymagało stosownej korekty. Pismem z dnia 9 listopada 2001 r. Główna Biblioteka [...], powołując się na art. 145 § 1 pkt 5 w związku z art. 148 § 1 kpa, wniosła o wznowienie postępowania, wskazując na nowe dokumenty, nie znane uprzednio organowi wydającemu decyzję ostateczną. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wznowił postępowanie, a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...] września 2001 r. Główna Biblioteka [...] wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i wskazała, że ubiega się o przyznanie praw do działki nr [...] o pow. [...] m2, która powstała z podziału działki nr [...] oraz prawa własności do budynku [...]. We wniosku o wznowienie Biblioteka wskazała na następujące dokumenty, które jej zdaniem świadczą o prawie zarządu: a) protokół przekazania budynku biurowego sporządzony pomiędzy [...] Przedsiębiorstwem [...] a Główną Biblioteką [...], b) umowa w sprawie przekazania budynku, c) protokół z dnia 7 grudnia 1983 r. dotyczący przekazania kluczy wyżej wymienionego budynku, d) pismo Prezydenta W. z dnia 2 września 1983 r., nr [...], skierowane do Ministerstwa Zdrowia i Opieki Społecznej, e) pismo z dnia 14 września 1983 r., nr [...], skierowane przez Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej do dyrektora Głównej Biblioteki [...] informujące o decyzji Ministra z dnia [...] sierpnia 1983 r. polecającej ustalenie terminu i przejęcie obiektu. Organ wskazał, że te dokumenty nie były wcześniej znane organowi i ustosunkowując się do powyższych dokumentów podniósł, że protokół przekazania i związana z nim umowa i protokół o przekazaniu kluczy, pochodzące z 1983 r., o których mowa pod lit. a), b), c), odnoszą się do sprawy przekazania Głównej Bibliotece [...] budynku biurowego przy Al. [...] i nie zawierają sformułowań o przekazaniu prawa zarządu do gruntu, ani nie określają obszaru terenu, który miałyby ulec przekazaniu, a także nie wskazują na konkretną nieruchomość (a więc nie tylko budynek, ale i grunty) podlegającą przekazaniu. Z umowy wymienionej pod lit. b wynika, że zawarto ją na podstawie decyzji nr [...] Urzędu Dzielnicowego W. Wydział Spraw Lokalowych. Decyzji tej wnioskodawca nie dostarczył, jednakże, zdaniem organu, skoro decyzję wydał Wydział Spraw Lokalowych, jest to decyzja związana z ustawą prawo lokalowe i ani ta decyzja, ani odwołująca się do niej umowa w sprawie przekazania budynku, nie stanowią dokumentów świadczących o prawie zarządu do gruntu, o których mowa § 4 ust 1 wyżej wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. Organ podkreślił, że dokumenty o przekazaniu tylko budynku nie mają żadnego związku z przekazaniem prawa zarządu do gruntu, a odmienny pogląd prezentowany przez Główną Bibliotekę [...] nie ma umocowania w przepisach odnoszących się do uwłaszczenia. Zarząd, jako kategoria prawna dotyczy bowiem gruntu, a nie budynku. Także protokół przekazania budynku i umowa przekazania budynku (dokumenty ujęte pod lit. a, b), odnoszą się do przekazania budynku przez [...] Przedsiębiorstwo [...], a nie stwierdzono, aby to Przedsiębiorstwo posiadało prawo zarządu do gruntu, a więc i nie mogło przekazać Głównej Bibliotece [...] prawa, którego nie posiadało. Odnośnie pisma Prezydenta W. (adresowane do Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej) z dnia 2 sierpnia 1983 r. i Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 14 września 1983 r., wymienione wyżej pod lit. d), e), to zdaniem organu, dotyczą one sprawy przekazania obiektu na rzecz Głównej Biblioteki [...]. Dokumenty te nie stanowią jednak decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie Głównej Biblioteki [...], w rozumieniu § 4 ust 1 pkt 2 wyżej wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. Dlatego skoro przedstawione nowe dokumenty nie świadczą o prawie zarządu do gruntu na rzecz Głównej Biblioteki [...], nie ma podstaw do zmiany decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2001 r. i przyjęcia tezy o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie złożyła Główna Biblioteka [...]. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wskazała, że organ centralny nie wyjaśnił wszystkich okoliczności i nie wykazał, czy faktycznie Główna Biblioteka [...] nie otrzymała praw zarządu gruntem skoro przedstawione dokumenty świadczą o przekazaniu obiektu na rzecz Biblioteki. Stanowi to zdaniem skarżącej naruszeniem przepisów art. 7, 77 i 80 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podniósł, że w trakcie postępowania organy administracji nie stwierdziły, aby istniało prawo zarządu do gruntu ustanowione na rzecz skarżącego i również prawo to nie wynikało z dokumentów przedstawionych w toku wznowionego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który z mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) stał się właściwy do rozpoznania niniejszej sprawy zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która to kontrola sprawowana jest pod względem zgodność z prawem. Skarga jest zasadna. W toku postępowania administracyjnego Główna Biblioteka [...], pismem z dnia 29 maja 2002 r. zwróciła się do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z wnioskiem dowodowym, w którym wniosła m.in. o zwrócenie się przez organ do Gminy W. o nadesłanie decyzji Urzędu Dzielnicowego W. nr [...] dotyczącej przekazania w użytkowanie wieczyste pawilonu nr [...], a także o zwróceniu się przez organ do innych urzędów o nadanie dokumentów wymienionych w tym wniosku. Organ jednakże nie uczynił tego. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. organ błędnie powołał się i omówił decyzję nr [...] jako decyzję wskazaną we wniosku z 31 lipca 2001 r. Ministra Zdrowia, podczas gdy Minister Zdrowia powoływał się na decyzję o numerze [...] z dnia [...] września 1983 r. Z kolei w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wskazał, że wnioskodawca nie dostarczył decyzji nr [...], oraz uznał, że skoro decyzja była wydana przez Wydział Spraw Lokalowych Urzędu Dzielnicowego W., to jest ona związana z ustawą prawo lokalowe, wobec czego nie może świadczyć o prawie zarządu do gruntu. Podkreślić jednak należy, że zgodnie z treścią art. 77 kpa organ administracji publicznej ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Z kolei art. 78 § 1 kpa stanowi, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Jak wynika z umowy (bez daty) w sprawie przekazania budynku, zawartej pomiędzy [...] Przedsiębiorstwem [...], a Główną Biblioteką [...], przekazanie w użytkowanie nastąpiło na mocy decyzji nr [...] Urzędu Dzielnicowego W. Wydział Spraw Lokalowych (umowa załączona do wniosku o wznowieniu postępowania administracyjnego). Do akt postępowania administracyjnego nie została jednak załączona przedmiotowa decyzja. Organ administracyjny nie zwrócił się o jej nadesłanie pomimo wniosku strony z dnia 29 maja 2002 r. Stawianie stronie zarzutu, że nie przedstawiła decyzji, w sytuacji, gdy strona podnosi, że jej nie posiada i prosi organ, aby ten zwrócił się o jej nadesłanie, jest niezasadne. Niedopuszczalne jest także dokonywanie przez organ oceny treści decyzji, jej przydatności dla żądań wniosku strony, wówczas gdy takiej decyzji nie ma w aktach sprawy. Ocenienie co mogłaby zawierać decyzja i na jakiej podstawie prawnej była wydana, z samego faktu, że wydana została w Wydziale Spraw Lokalowych Urzędu Gminy nie znajduje oparcia w żadnych przepisach prawa. Organ bowiem nie może wypowiadać się na temat dowodów, którymi nie dysponował i co do których nie ma możliwości odniesienia się strona postępowania. Ocena organu czy dana okoliczność została udowodniona może być dokonana jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa). Skarżący podniósł, że przepisy art. 202 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz.543) operuje pojęciem "zarządzenia nieruchomością". Z kolei ze zdania drugiego tego przepisu wynika, że do nabycia prawa stosuje niej odpowiednio przepisy art. 200 ustawy. Powstaje więc pytanie, czy pojęcie "zarządzenie" i zarząd nieruchomością to są pojęcia tożsame. Na temat pojęcia "zarządzanie" przy nabyciu nieruchomości przez państwowe instytucje kultury w trybie art. 202 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny. W komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod redakcją Gerarda Bieńka (tom II, wydawnictwo zachodnie, Centrum Organizacji, Warszawa-Zielona Góra 1998 r.) lansowany jest podgląd, że w art. 202 ustawy chodzi o prawo zarządu. Z kolei z artykułu W. Lachiewicz pt. "Uwłaszczeni Komunalne instytucji kultury" (Samorząd Terytorialny 2000/9/61 t. 3) wynika, że pojęcie "zarządzanie" użyte w art. 202 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest synonimem prawniczego pojęcia "władania" (lub zwykłego zarządu majątkiem). Sąd skłania się do poglądu zawartego w powołanym komentarzu. Za poglądem tym przemawia przepis art. 200 ustawy, a także redakcja § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120). Prawo zarządu może być stwierdzone na podstawi jednego z dokumentów wskazanych w § 4 ust 1 wyżej powołanego rozporządzenia, a zgodnie z treścią § 5 ust 2 właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych instytucji kultury, o których mowa w art. 202 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże całościowe rozpoznanie wniosku w kontekście wyżej powołanych przepisów będzie możliwe po dokładnym zebraniu dokumentów, w tym także zawnioskowanych przez skarżącego. Mając na uwadze wszystkie powyżej omówione okoliczności uznać należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, 78 § 1 i 80 kpa, a naruszenie to, jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadnia uchylenie decyzji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Rozstrzygnięcie z pkt 2 wyroku uzasadnione jest treścią art. 152 wyżej powołanej ustawy.