I SA/Wa 119/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) asesor WSA Maria Tarnowska Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2005 r. sprawy ze skargi L. J. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz L. J. kwotę 30 (trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 119/05 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu wniosku L. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...] stwierdzającej, że decyzja Naczelnika Miasta J. z dnia [...] czerwca 1977 r., nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w J., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] i utrzymująca tę decyzję w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 1977 r., nr [...] zostały wydane z naruszeniem prawa, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2002 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast po rozpatrzeniu wniosku L. J. decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...] stwierdził, że decyzja Naczelnika Miasta J. z dnia [...] czerwca 1977 r., nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w J., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] i utrzymująca tę decyzję w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 1977 r., nr [...] zostały wydane z naruszeniem prawa. L. J. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że powołane orzeczenie nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz całości akt, organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wnioskodawca nie kwestionuje tego, że powołane orzeczenia zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, a zatem stosownie do treści art. 139 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa organ orzekając w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony składającej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ centralny podtrzymał swoją ocenę zawartą w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji co do wydania z naruszeniem prawa decyzji Naczelnika Miasta J. z dnia [...] czerwca 1977 r. i utrzymującej tę decyzję w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1977 r. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie jest bezsporne, że nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej, tj. [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, która została ujawniona jako użytkownik wieczysty w księdze wieczystej Kw nr [...]. Organ powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. (sygn. akt III AZP 4/92 OSNC 1992 r. nr 12, poz. 211), w którym stwierdził, że nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Obowiązujące prawo nie daje Prezesowi Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast kompetencji do jednostronnego rozwiązania cywilnych umów oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, a więc w ramach przedmiotowego postępowania o stwierdzenie nieważności nie ma prawnych możliwości uchylenia skutków oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste zwłaszcza, że nabywca użytkowania wieczystego chroniony jest rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361). Dlatego zdaniem organu skoro oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste uniemożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego powołanych orzeczeń wywłaszczeniowych, to należy uznać, że wywołały one nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa i w związku z tym organ nadzoru ograniczył się do stwierdzenia, że orzeczenia te zostały wydane z naruszeniem prawa. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie złożył L. J.. Wniósł on o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej z dnia [...] sierpnia 2002 r. Zdaniem skarżącego przekazanie przez Skarb Państwa lub samorząd terytorialny nieruchomości w wieczyste użytkowanie nie oznacza zmiany właściciela w rozumieniu art. 155-170 kodeksu cywilnego, a nieodwracalne skutki prawne decyzji wywłaszczeniowych mogłyby zaistnieć w sytuacji, gdy wywłaszczona nieruchomość została nabyta w dobrej wierze przez osobę trzecią. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, ponieważ właścicielem spornego terenu jest nadal Gmina Miejska J., na rzecz której dokonano bezprawnego wywłaszczenia. Skarżący dodał, że [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa przejęła i użytkuje wywłaszczoną nieruchomość w złej wierze, ponieważ zagospodarowała ją niezgodnie z planem zagospodarowania terenu, który przewidywał w tym miejscu budowę osiedla mieszkaniowego, a wykonano drogę dojazdową do pawilonu handlowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który z mocy przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) stał się właściwy do rozpoznania niniejszej sprawy zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Dotyczy ona miedzy innymi orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sądy administracyjne dokonują oceny legalności decyzji administracyjnych w oparciu o materiał dowodowy zebrany przez organ w toku postępowania administracyjnego. Skarga jest zasadna. Organ jako podstawę stwierdzenia, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana z naruszeniem prawa wskazał oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej oraz ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej KW [...]. Jednakże brak zaświadczenia z księgi wieczystej, jak również dokumentów stanowiących podstawę prawną ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni w aktach administracyjnych, uniemożliwia dokonanie przez Sąd oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy nie wynika w jakiej dacie nastąpiło oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, a więc, czy nastąpiło to przed złożeniem przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, czy też już w toku postępowania o stwierdzenie nieważności. Z akt sprawy nie wynika, czy ustanowienie użytkowania wieczystego miało charakter odpłatny, czy nieodpłatny oraz czy było dokonane na skutek wydania tylko decyzji administracyjnej, czy też na podstawie tej decyzji została zawarta umowa cywilno-prawna w formie aktu notarialnego. Nie znana jest data dokonania wpisu prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej, który to wpis jak wiadomo ma charakter konstytutywny. Wyżej podniesione kwestie są niezwykle istotna dla oceny, czy decyzja wywłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego odpłatne ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości i wpisanie tego prawa w księdze wieczystej stanowi nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Okoliczność, że prawo własności nadal przysługuje Skarbowi Państwa lub gminie nie powoduje, iż dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej (vide wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 1998 r. IV SA 1976/97). W wyroku z dnia 6 września 1999 r. w sprawie IV SA 2708/98 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nabycie nieodpłatne prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków nie może zostać ocenione jako powodujące nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Z kolei w uchwale składu siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r. w sprawie OPS 14/99 został wyrażony pogląd (na kanwie nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa), że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej na podstawie której Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeżeli oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Podnieść należy, że istotne dla oceny czy nastąpiły nieodwracalne czy też odwracalne skutki prawne decyzji jest wyjaśnienie, czy możliwe jest cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych w drodze działań, do których organ administracji publicznej ma umocowanie ustawowe i czy może zastosować wówczas formy aktu administracyjnego indywidualnego. Jeżeli jest to niemożliwe, to skutek prawny będzie nieodwracalny. Jednakże dla oceny tego skutku konieczna jest dokumentacja, o której wyżej była mowa, a której w aktach brakuje. Samo stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, że nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, z przyczyn wyżej podniesionych, nie przesądza o nieodwracalności skutków prawnych decyzji wywłaszczeniowej i stwierdzenia, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione okoliczności uznać należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, 8, 77 § 1, 80 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem tej decyzji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozstrzygnięcie z pkt 2 wyroku uzasadnione jest treścią art. 152, a z pkt 3 treścią art. 200 wyżej powołanej ustawy. Podczas ponownego rozpoznania sprawy organ załączy do akt sprawy odpis z księgi wieczystej dotyczy spornej nieruchomości, decyzję o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, umowę cywilno-prawną o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego (o ile była zawarta) i w oparciu o te dokumenty rozpozna odwołanie skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji.