VII SA/Wa 373/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), Asesor WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Sylwia Mackiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2005 r. sprawy ze skargi [...] Sp.z.o.o na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia własnej decyzji skargę oddala. VII SA/Wa 373/04 UZASADNIENIE Prezydent [...], decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2003r., po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego z dwoma garażami podziemnymi i elementami zagospodarowania terenu na działkach nr ew. [...] i [...]w obrębie [...] przy ulicy [...] w [...]. Po rozpatrzeniu odwołania "[...]" sp. z o.o., Wojewoda [...] decyzją nr [...]z dnia [...] grudnia 2003r. uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2003r. oraz działając na podstawie art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i 36 ustawy Prawo budowlane z 1994r., zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę budynku mieszkalno-usługowego z dwoma garażami podziemnymi i elementami zagospodarowania terenu na działkach nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w [...], z zachowaniem warunków określonych w art. 36 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego oraz warunków wyliczonych w decyzji. Skargę na tą decyzję złożyło Muzeum [...], właściciel sąsiedniej nieruchomości wnosząc początkowo o uwzględnienie skargi w całości tj. o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...], a w piśmie z dnia [...] stycznia 2004r. uzupełniającego skargę o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2004r. nr [...], na podstawie art. 54 § 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił własną decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2003r. W uzasadnieniu decyzji organ administracyjny uznał zasadność zarzutów skargi złożonej przez Muzeum [...]. Organ powołał się na zapis miejcowego planu dotyczącego sytuowania w bezpośrednim sąsiedztwie [...] "unikalnych funkcji usługowych, obiektów turystyki krajowej i zagranicznej, prezentacji kultury, przedstawicielstw dyplomatycznych". Z postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] grudnia 2003r. (nie dołączonego do akt postanowienia odwoławczego) teren, na którym ma powstać inwestycja, powierzchnia pod zabudowę może stanowić maksymalnie 50% powierzchni terenu, a wysokość zabudowy dwie kondygnacje mieszkalne z poddaszem użytkowym, kalenice wysokość 12m. Okoliczność, iż nie dołączono tego postanowienia do postępowania odwoławczego musiało skutkować uchyleniem decyzji. Skargę na tę decyzję wniosła spółka "[...]" z siedzibą w [...], podnosząc, iż zaskarżona decyzji naraża Spółkę na straty spowodowane wstrzymaniem budowy i brakiem możliwości zrealizowania jej w terminie. Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów mające wpływ na wynik sprawy, w szczególności: – art. 6 i 7kpa – poprzez wydanie decyzji bez właściwej podstawy prawnej i oparcie jej na nieostatecznym postanowieniu Wojewódzkiego Konserwatora zabytków z [...] grudnia 2003r. i niewyjaśnione zasadności wydania i stosowania tego postanowienia; – art. 8 kpa – oparcie decyzji na nieostatecznym postanowieniu z [...] grudnia 2003r., które zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa; – art. 9 i 11 kpa – niewyjaśnienie zasadności oparcia rozstrzygnięcia na nieostatecznym postanowieniu; – art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego – za uznanie postanowienia z [...]grudnia 2003r. za wydane w trzydziestodniowym zawitym terminie. Strona skarżąca podniosła, iż zaskarżona decyzja uwzględniła zarzuty zawarte w skardze jednej ze stron, uznając, iż planowana inwestycja nie odpowiada zapisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w zasadzie zaleceniom tego planu. Zdaniem strony skarżącej brak wyraźnego lokalizowania obiektów danego rodzaju na określonym terenie, zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza dopuszczalność ich lokalizacji. Ponadto zarzut taki powinien być podniesiony na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie pozwolenia na budowę. Wydana w sprawie tej inwestycji decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jest ostateczna i wiąże organ architektoniczno-budowlany. Drugim argumentem skargi było uwzględnienie przez organ odwoławczy postanowienia Konserwatora Zabytków z [...] grudnia 2003r. Zgodnie z art. 39 ust 3 Prawa budowlanego organ ten miał obowiązek w terminie zawitym 30 dni wnieść ewentualnie zastrzeżenia do projektu budowlanego. Stronia nie może ponosić konsekwencji niewłaściwego postępowania organu. Uznanie, iż organ ochrony zabytków może zgłosić zastrzeżenia do projektu po upływie 30 dni – stanowiłoby rażące naruszenie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę rozpoczęło się datą złożenia wniosku przez inwestora, a więc 13 sierpnia 2003r., i od tej daty należy liczyć trzydziestodniowy termin dla wypowiedzenia się przez organ w ewentualnym rozstrzygnięciu. Swoim milczeniem organ ochrony zabytków wyraził zgodę. Postępowanie odwoławcze rozpoczęło się datą [...] listopada 2003r. – złożeniem odwołania przez inwestora i tu również organ nie zajął stanowiska w ciągu 30 dni. Ponadto nie można skutków prawnych wywodzić z nieostatecznego postanowienia jak uczyniono w zaskarżonej decyzji. Organem odwoławczym nad organem ochrony zabytków jest Wojewoda sprawujący swoje zadania za pośrednictwem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków a więc nie mógł on nie wiedzieć o postanowieniu z dnia [...] grudnia 2003r. Wydane postanowienie nie było wydane w toku postępowania dotyczącego przedmiotowej inwestycji lecz w ramach postępowania dotyczącego budowy realizowanej przez innego inwestora. W sprawie inwestycji objętej zaskarżoną decyzją wydane zostało wcześniej postanowienie z [...] sierpnia 2002r. przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zdaniem strony skarżącej zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa i podstawowych zasad postępowania administracyjnego oraz konstytucyjnych zasad państwa prawnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Podał, iż akta sprawy znajdują się u Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w związku z wnioskiem inwestora o stwierdzenie nieważności obu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004r. wydana w oparciu o art. 54 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na mocy, której organ ten uchylił swoją decyzję nr [...] z dnia 23 grudnia 2003r.. Decyzja nr [...] r. z dnia [...] grudnia 2003r uchyliła decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2003r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego z dwoma garażami podziemnymi i elementami zagospodarowania terenu na działkach nr [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...] i zatwierdziła projekt budowlany oraz udzieliła pozwolenia na budowę powyższej inwestycji, z zachowaniem warunków wyszczególnionych w decyzji. Art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) określa, iż organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozprawy. Należy, więc na wstępie zbadać kwestionowaną decyzję pod względem formalnym. Pod pojęciem "uwzględnienia skargi w całości" z cytowanego wyżej art. 54 § 3 – należy rozumieć treść żądania strony zawartego w skardze – nie zaś samo uzasadnienie skargi. Wyjątkowość instytucji autokontroli decyzji dokonanej przez organ administracyjny, nie pozwala na inne, wybiórcze uwzględnienie skargi. Nie jest też dopuszczalne wydanie w tym trybie decyzji kasacyjnej, chyba, że takie było żądanie strony (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2000r. – sygn. akt III SA 1184/99 i z dnia 14 listopada 1997r. – sygn. akt I SA/L4/1319/96). Zakres kompetencji organu administracyjnego w ramach instytucji autokontroli jest taki sam jak sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie Muzeum [...] w skardze na decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2003r. wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Jednakże w piśmie z dnia [...] stycznia 2004r. zatytułowanym jako uzupełnienie skargi wystąpiło z alternatywnym również wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W świetle powyższego pisma należy uznać, iż treść żądania Muzeum [...] pokrywa się z decyzją wydaną w ramach autokontroli, a więc skarga Muzeum została uwzględniona w całości. Decyzja wydana na podstawie art. 54 § 3 w/w ustawy powinna rozstrzygać wyłącznie o braku zasadności zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. W związku z tym, rozstrzygnięcie oparte na tym przepisie może zawierać uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części (w zależności od zakresu zaskarżenia) i orzeczenie w tym zakresie, co do istoty sprawy, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie o istocie sprawy, bądź uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja nie spełnia powyższych wymogów. Została nią, bowiem uchylona jedynie decyzja odwoławcza zaskarżona do Sądu przez Muzeum [...], przy braku orzeczenia, co do dalszego postępowania w sprawie. Jednakże Wojewoda [...] w dniu [...] lutego 2004r. wydał również decyzją nr [...] uchylającą decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2003r. nr [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. A więc co prawda w innej decyzji, zawarte zostało rozstrzygnięcie odnośnie dalszego postępowania w sprawie przedmiotowej inwestycji. Podnieść przy tym należy, iż decyzja nr [...] z dnia [...] lutego 2004r. nie podlega kontroli Sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Ewentualne zastrzeżenia, co do prawidłowości tej decyzji mogą być podnoszone jedynie w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) nie może tu mieć zastosowania. Formalna nieprawidłowość zaskarżonej decyzji, w której brak jest rozstrzygnięcia odnośnie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, w przedstawionym stanie faktycznym zdaniem składu orzekającego, nie jest tego rodzaju wadą, która winna skutkować uchyleniem wydanej w ramach autokontroli decyzji. Zważyć przy tym należy, iż uchylenie zaskarżonej decyzji i powrót do obiegu prawnego decyzji [...] przy obowiązywaniu decyzji Wojewodę [...] nr [...] powodowałoby taki skutek, że istniałyby równocześnie dwie decyzje organu odwoławczego w tej samej sprawie, całkowicie ze sobą sprzeczne. Ponadto przypomnieć należy, iż Muzeum [...] w swojej skardze wniosło o usunięcie z obiegu prawnego jedynie decyzji organu odwoławczego nr [...] z dnia [...] grudnia 2003r. Żądanie nie obejmowało zmian lub uchylenia korzystnej dla Muzeum decyzji organu pierwszej instancji.. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu odwoławczego uznającego konieczność uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2003r., choć nieco z innych przyczyn. W ocenie Sądu administracyjnego, co najmniej przedwczesne było wydanie pozwolenia na budowę, bez wyjaśnienia zasadniczych kwestii i sprzeczności w przedstawionych dokumentach sprawy. Głównym zarzutem podnoszonym w skardze przez Spółkę "[...]" było błędne przyjęcie jako dowodu w sprawie przez Wojewodę [...] postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] r. z dnia [...] grudnia 2003r., które zostało dołączone do akt sprawy w okresie późniejszym. Zdaniem skarżącej spółki postanowienie to nie uzyskało waloru ostateczności, jego wydanie nastąpiło po terminach określonych w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zm.) a nadto nie zostało ono wydane na potrzeby postępowania dotyczącego przedmiotowej inwestycji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kwestie dotyczące prawidłowości wydania postanowienia z 17 grudnia 2003r. przedstawione w skardze mają znaczenie drugorzędne. Należy jedynie nadmienić, iż stosownie do art. 143 kpa wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania tego postanowienia, a teren objęty kwestionowanym postanowieniem niewątpliwie obejmuje obszar, na którym ma powstać kwestionowana inwestycja. Bezsporne jest w sprawie, iż teren inwestycji objęty został ochroną konserwatorską. Powoływany jednak w skardze, art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994r. nie może mieć w niniejszej sprawie takiego zastosowania jak sugeruje skarżąca strona. Przepis ten wszedł w życie z dniem 11 lipca 2003r.. Według brzmienia tego przepisu z daty wydania zaskarżonej decyzji wojewódzki konserwator zabytków dla obszarów objętych ochroną konserwatorską a niewpisanych do rejestru zabytków, swoje stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę, zobowiązany jest zająć w terminie 30 dni od dnia doręczenia wniosku. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych. Przepis ten określa, więc zasadę postępowania organu w sprawie inwestycji objętych ochroną konserwatorską, a niewpisanych do rejestru zabytków. Jednakże w niniejszej sprawie wymóg uzyskania opinii (uzgodnienia) z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków nie wynika z samego przepisu art. 39 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego. Nakaz uzyskania decyzji wydanej w trybie art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury oraz art. 39. pkt 1 Prawa budowlanego przede wszystkim został nałożony w decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] września 2002r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Skoro wymóg ten wynika z decyzji i został on nałożony na inwestora, w takiej sytuacji stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków winno być dołączone wraz z pozostałymi dokumentami do wniosku o pozwolenie na budowę. Nakaz uzyskania decyzji w trybie art. 27 ustawy z dnia 15 lutego 1962r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999r. Nr 98 poz. 1150 ze zm.) obecnie art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz. 1568) został nałożony w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co nakładało na organ architektoniczno-budowlany stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego obowiązek zbadania zgodności przedstawionego projektu budowlanego z ustaleniami i wymogami wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu tej inwestycji i ewentualnie nakazania inwestorowi przedstawienia brakujących dokumentów. Zmiana przepisu art. 39. w/w ustawy nie uchyliła, bowiem postanowień ujętych w ostatecznej decyzji. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w sytuacji braku wykonania przez inwestora nakazów nałożonych decyzją o warunkach zabudowy, nastąpiło z ewidentnym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wbrew, więc wywodom skargi kwestia oceny prawidłowości wydanego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postanowienia z [...] grudnia 2003r. nie ma tu istotnego znaczenia. Gdyby nakaz wydania przez organy konserwacji zabytków decyzji nie wynikał z warunków decyzji Burmistrza gminy [...] z dnia [...] września 2002r, wówczas, przepis art. 39 ust. 3i 4 i określone w nim terminy dla organu musiałyby mieć zastosowanie. Już tylko wyżej omówiona kwestia nakazywałaby uchylenie decyzji Wojewody [...] nr [...] r. z dnia [...] grudnia 2003r. jako naruszającej przepisy Prawa budowlanego z 1994r. Nadto podnieść należy, iż w powyższej decyzji organ administracyjny dokładnie nie wyjaśnił również kwestii zgodności projektu budowlanego z postanowieniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] sierpnia 2002r. (warunek powtórzony w decyzji Burmistrza Gminy [...] – [...] września 2002r.) odnośnie wysokości projektowanej inwestycji – 12m i sposobu jej mierzenia i sposobu jej mierzenia. Na marginesie podnieść trzeba, iż w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 6 – końcowy) nałożony został obowiązek przedstawienia projektu architektonicznego inwestycji na Komisję Zagospodarowania Przestrzennego Rady Gminy [...]. Obowiązek ten, co prawda został wykonany, lecz treść wyciągu z protokołu posiedzenia Komisji Planowania Przestrzennego i Gospodarki z dnia [...] lipca 2003r. zawarty w piśmie z [...] lipca 2003r. wskazuje na negatywne zaopiniowanie przez Komisję projektu inwestycji. Opinia ta w ogóle nie została oceniona przez Wojewodę [...] przy wydaniu pozwolenia na budowę. Sąd administracyjny podzielił wywody skargi, że w świetle ustaleń ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji trudno uznać, iż inwestycja jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z tych wszystkich względów mimo nieprawidłowości zaskarżonej decyzji, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego orzeczenie to odpowiada prawu. Sąd administracyjny nie mógł uwzględnić wniosku z dnia [...] lipca 2004 (k-22) skarżącej spółki o objęcie kontrolą sądową dwóch decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004r. i [...] czerwca 2004r. nr [...] odmawiających stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie. Art. 135 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie pozwala na objęcie nim decyzji wydanych w innym postępowaniu administracyjnym (nadzwyczajnym) i to po dacie orzeczenia objętego kontrolą Sądu w konkretnej sprawie. Dlatego na podstawie art. 151 tej ustawy, skarga została oddalona.