II SA/Ka 1659/03

Dnia 21 marca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Asesor WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr) Protokolant: ref. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2005 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności środka odwoławczego w sprawie zezwolenia na prowadzenie ośrodka szkolenia kierowców oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta R. udzielił A.B., jako przedsiębiorcy prowadzącemu od dnia [...]r. działalność gospodarczą pod nazwą Ośrodek A w R., zezwolenia na prowadzenie szkolenia kandydatów na kierowców w zakresie prawa jazdy kategorii B. Doręczenie wnioskowanej przez stronę decyzji nastąpiło w dniu [...]r. Pismem z dnia [...]r. Prokurator Rejonowy w R. zgłosił swój udział w postępowaniu administracyjnym i złożył odwołanie od powyższej decyzji. W odwołaniu domagał się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu podniósł, iż A.B. prowadziła po [...]r. działalność gospodarczą w zakresie szkolenia kandydatów na kierowców, pomimo iż nie posiadała wymaganego prawem zezwolenia. Takie działanie wprowadziło w błąd klientów korzystających z usług Ośrodka A w R. i spowodowało wszczęcie postępowania przygotowawczego przez Prokuratora Rejonowego w R. w sprawie wyłudzeń na szkodę tych osób o sygn. akt Ds. [...]. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność wniesienia odwołania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu podkreśliło, że podstawowym podmiotem wyposażonym w legitymację odwoławczą jest strona postępowania (art. 127 § 1 K.p.a.), a obok strony postępowania, prawo do wniesienia odwołania od decyzji przysługuje także podmiotowi uczestniczącemu w postępowaniu na prawach strony, czyli m.in. prokuratorowi. Stosownie do treści art. 188 K.p.a. prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu w przypadkach określonych w art. 182-184 K.p.a. służą prawa strony. Jednakże warunkiem statusu prokuratora jako podmiotu na prawach strony jest jego "udział w postępowaniu". W przedmiotowej sprawie wniesienie odwołania przez prokuratora było uzależnione od jego udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Zatem zdaniem organu odwoławczego niedopuszczalne jest wniesienie odwołania, jako pierwszej czynności prokuratora w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie bowiem z przepisem art. 182 K.p.a. prokurator może zwrócić się do organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania, lecz tylko wówczas, gdy przepisy pozwalają na jego wszczęcie z urzędu. Natomiast postępowanie odwoławcze oparte jest bezwzględnie na zasadzie skargowości i tylko wniosek uprawnionego podmiotu może go uruchomić. Również art. 183 § 1 Kpa. przyznający prokuratorowi prawo udziału w każdym stadium postępowania nie rodzi zdaniem organu odwoławczego uprawnienia do wniesienia przez prokuratora odwołania jako pierwszej jego czynności w sprawie, bowiem nie można mówić w takiej sytuacji o "stadium postępowania". W tym zakresie organ odwoławczy powołał się na pogląd według którego, ze stadium postępowania mamy do czynienia wtedy, gdy już toczy się postępowanie. Skoro zatem postępowanie administracyjne toczy się od jego wszczęcia aż do momentu doręczenia lub ogłoszenia decyzji organu I instancji oraz toczy się ono od złożenia odwołania do doręczenia lub ogłoszenia decyzji ostatecznej, to z prawa prokuratora do udziału w każdym stadium postępowania nie można wyprowadzić jego legitymacji do wniesienia odwołania, bowiem postępowanie administracyjne w I instancji kończy się doręczeniem (ogłoszeniem) decyzji i w związku z tym nie można przyjąć, że chodzi tu o włączenie się do toczącego się postępowania (Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 559). Tym samym z faktu, że Prokurator Rejonowy w R. zgłosił swój udział w postępowaniu po doręczeniu stronie decyzji organu I instancji i jednocześnie wniósł odwołanie, uznać należy, że z prawa prokuratora do udziału w każdym stadium postępowania nie można wyprowadzić jego legitymacji do wniesienia odwołania w rozpoznawanej sprawie. W skardze z dnia [...]r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prokurator Rejonowy w R. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. Zarzucił mu obrazę przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 183 § 1 K.p.a. w związku z art. 188 Kpa., poprzez stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia odwołania przez Prokuratora Rejonowego z przyczyn podmiotowych, a tym samym zablokowanie drogi do merytorycznego rozpoznania odwołania od nieprawomocnej decyzji uchybiającej prawu. Na poparcie zajętego w sprawie stanowiska dodał, że prokuratorowi służy prawo udziału w każdym stadium całego procesu postępowania administracyjnego, którym jest z całą pewnością etap międzyinstancyjny. Powołał się w tej kwestii na poglądy Zbigniewa Janowicza autora komentarza do Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Wiesława Czerwińskiego opowiadającego się za możliwością wnoszenia przez prokuratora odwołania także wówczas, gdy nie brał on udziału w postępowaniu przed organem I instancji (Prokuratura – ustawa, regulamin, inne przepisy, Toruń 1997 r.), a także niepublikowany wyrok z dnia 5 października 1999 r. NSA OZ w Rzeszowie, sygn. akt SA/Rz 208/99. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i powtórzył pogląd prawny powołany w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest bezzasadna. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, iż mimo że skarga została wniesiona pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.), to jednak podlegała rozpoznaniu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). Konsekwencja taka wynika z przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), który stanowi, że "sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Bezspornym jest, iż stosownie do art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tj. Dz. U. z 1994 r., nr 19, poz. 70 z późn. zmianami) zadaniem prokuratora jest strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw. W celu jego realizacji Kodeks postępowania administracyjnego daje prokuratorowi trzy środki prawne służące do tego, aby postępowanie administracyjne przebiegało zgodnie z właściwymi ustawami, a podejmowane w nich rozstrzygnięcia odpowiadały obowiązującemu prawu. Są to: żądanie wszczęcia postępowania (art. 182 K.p.a.), prawo zgłoszenia udziału w każdym stadium postępowania (art. 183 K.p.a.) oraz sprzeciw, stanowiący nadzwyczajny środek zaskarżania decyzji ostatecznych (art. 184 K.p.a.), w których wydaniu nie brał on udziału. W rozpatrywanej sprawie opierając się na art. 183 § 1 K.p.a. Prokurator Rejonowy w R. w dniu [...]r. zgłosił udział w postępowaniu administracyjnym w stadium międzyinstancyjnym i zakwestionował nieostateczną decyzję administracyjną oraz korzystając z prawa strony, zgodnie z art. 188 K.p.a. wniósł w terminie odwołanie do organu I instancji. Zatem spór sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w świetle obowiązujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego prokuratorowi przysługuje prawo do wniesienia odwołania w sytuacji, gdy nie brał udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a sama strona nie wniosła odwołania. W tym miejscu wskazać należy, że prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu w przypadkach określonych w art. 182 – 184 K.p.a. służą prawa strony (art. 188 K.p.a.). Tak więc odwołując się do wykładni gramatycznej pojęcia "strony" nawiązać trzeba do treści art. 28 K.p.a. wskazującej, że stroną jest każdy kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Poruszona problematyka stanowi podstawę do rozważenia kwestii uprawnienia podmiotu do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego lub do uczestniczenia w tym postępowaniu jako strona. W piśmiennictwie prawniczym prezentowane są dwa przeciwstawne poglądy w tej sprawie. W nowszym wyrażane są poglądy nie przyznające prokuratorowi legitymacji do wniesienia odwołania (por. Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 559; Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000 r. s. 980 poz. 6; Grzegorz Łaszczyca, Czesław Martysz, Andrzej Matan Postępowanie administracyjne ogólne, C.H. Beck 2003 r. s. 387 poz. 487), bowiem skoro prokurator nie brał udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym to w konsekwencji tego nie może wnieść odwołania, gdyż "każde stadium postępowania" oznacza toczące się postępowanie, a nie postępowanie zakończone już nieostateczną decyzją. Przeciwstawny pogląd reprezentowany jest przez Zbigniewa Janowicza (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze PWN, Warszawa 1999 r. s. 477, poz. 2 lit. b i c; Marek Szubiakowski, Marek Wierzbowski, Aleksandra Wiktorowska Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe i egzekucyjne, C. H. Beck, s. 245) oraz Wiesława Czerwińskiego i opowiada się za możliwością wnoszenia przez prokuratora odwołania także wówczas, gdy nie brał on udziału w postępowaniu przed organem I instancji (Prokuratura – ustawa, regulamin, inne przepisy, Toruń 1997 r.). Powołał się w tej kwestii na poglądy Zbigniewa Janowicza autora komentarza do Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Wiesława Czerwińskiego opowiadającego się za możliwością wnoszenia przez prokuratora odwołania także wówczas, gdy nie brał on udziału w postępowaniu przed organem I instancji (Prokuratura – ustawa, regulamin, inne przepisy, Toruń 1997 r.), a także niepublikowany wyrok z dnia 5 października 1999 r. NSA OZ w Rzeszowie, sygn. akt SA/Rz 208/99. Skład orzekający w przedmiotowej sprawie opowiedział się za stanowiskiem, iż prokuratorowi, który nie brał udziału w postępowaniu I instancji nie przysługuje prawo do wniesienia odwołania w sytuacji, gdy sama strona go nie zainicjowała. Za nim przemawia to, że prokuratorowi służą prawa strony, czyli staje się on podmiotem na prawach strony tyko wtedy, gdy bierze udział w postępowaniu. Oznacza to włączenie się do już trwającego postępowania, które to włączenie pozostawione jest ocenie prokuratora. Natomiast stwierdzenie istnienia przesłanek do dopuszczalności udziału prokuratora w danej sprawie podlega już ocenie organu administracji. Wprost z art. 127 K.p.a. wywodzi się prawo strony do wniesienia odwołania, ale w przypadku prokuratora tylko wówczas, gdy brał on udział w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji na prawach strony (art. 188 K.p.a.). Prokurator nie ma uprawnienia do wszczęcia postępowania drugoinstancyjnego, jak i międzyinstancyjnego, a jedynie może przyłączyć się do nich, gdyż prawo wszczęcia postępowania obejmuje tylko postępowanie pierwszoinstancyjne. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, w którym prokurator może żądać wszczęcia postępowania w każdej sprawie (art. 7 K.p.c. zdanie pierwsze), wstąpić do postępowania w każdym jego stadium (art. 60 § 1 K.p.c.) i zaskarżyć każde orzeczenie sądowe, od którego służy środek odwoławczy (art. 60 § 2 K.p.c.), w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 183 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego prokurator może brać udział w każdym stadium postępowania wszczętego wcześniej z inicjatywy strony. Przepis art. 183 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi podstawę do rozważenia kwestii udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Jego treść upoważnia do wniosku, że prokurator legitymuje się uprawnieniem do uczestniczenia w otwartym już wcześniej kolejnym stadium tego postępowania i dopiero wówczas może żądać czynności organu na prawach strony. Prokurator uzyskuje przymiot strony tylko w aspekcie procesowym, a nie podmiotowym. Ma uprawnienie do uczestniczenia na prawach strony w otwartym już postępowaniu instancyjnym, ale nie jest to uprawnienie do żądania wszczęcia na prawach strony międzyinstancyjnego stadium postępowania administracyjnego. W przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego brak jest normy pozwalającej na zaskarżenie decyzji organu I instancji wówczas, gdy środka nie składa strona, jak to postanowiono w art. 60 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Pozwala to na wnioskowanie a contrario o braku omawianego uprawnienia na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym, na tak postawione wcześniej pytanie trzeba udzielić odpowiedzi negatywnej, gdyż udział w postępowaniu administracyjnym (art. 183 § 1 K.p.a.) oznacza przystąpienie do tego postępowania w każdym jego stadium, a zatem w postępowaniu przed organem I instancji, postępowaniu odwoławczym i tzw. postępowaniach nadzwyczajnych w dowolnym ich etapie, od momentu ich wszczęcia do dnia wydania merytorycznej decyzji w rozpoznawanej sprawie. Nietrafny jest zatem pogląd skarżącego, że organ zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji błędnie zinterpretował art. 183 § 1 K.p.a. w związku z art. 188 Kpa., poprzez stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia odwołania przez Prokuratora Rejonowego z przyczyn podmiotowych. Za prawidłową należy uznać bowiem taką ich wykładnię, która skutkuje z przyczyn podmiotowych brakiem legitymacji Prokuratora Rejonowego w R. do zgłoszenia udziału w międzyinstancyjnym stadium postępowaniu administracyjnym na etapie złożenia odwołania od nieostatecznej decyzji, od której sama strona nie wniosła odwołania. Ponadto w rozpoznawanej sprawie dopuszczalne będzie wniesienie przez prokuratora sprzeciwu od decyzji ostatecznej, bo nie dokonano merytorycznego rozstrzygnięcia wniesionego przez prokuratora odwołania. Z powyższych względów i z uwagi na nieprzekonywujące motywy zawarte w uzasadnieniu powołanego w skardze niepublikowanego wyroku z dnia 5 października 1999 r. NSA OZ w Rzeszowie, sygn. akt SA/Rz 208/99 skład orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił poglądów w nim wyrażonych. Natomiast za trafną uznał tezę, że wniesienie przez prokuratora, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji odwołania od decyzji nie zaskarżonej przez stronę nie wyczerpuje dyspozycji art. 183 § 1 K.p.a., dlatego jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 K.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji.