VII SA/Wa 171/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Rafał Kubik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2005 r. sprawy ze skargi A B na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2003 r. Nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. VII SA/Wa 171/04 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia (...) grudnia 2003r., znak (...) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 kpa ustawy z dnia (...) czerwca 1960r., po rozpatrzeniu odwołania M K od decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2003r. znak: (...), stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w (...) z dnia (...) stycznia 1997r., znak: (...), nakazującej K K rozbiórkę na własny koszt samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego z garażem i magazynem na działce nr (...) w (...) przy ul. (...), w części dotyczącej nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W toku postępowania administracyjnego ustalono co następuje: Pismem z dnia (...) maja 1995r. M K zwróciła się do Kierownika Urzędu Rejonowego w (...) z siedzibą w (...) o spowodowanie zaniechania budowy obiektu na działce sąsiedniej należącej do K K. W dniu (...) maja 1995r. dokonano oględzin, w czasie których stwierdzono, że K K prowadzi roboty budowlane dotyczące budynku gospodarczo – magazynowego na granicy działek o nr (...), nr (...) i (...). Z notatki służbowej datowanej na dzień (...) maja 1995r. wynika, że stwierdzono następujący stan zaawansowany robót: – wykonanie ścian zewnętrznych i wewnętrznych z bloczków gazobetonowych oraz stropodach nad częścią mieszkalną, – wstawienie stolarki okiennej i drzwiowej, – wykonanie komina centralnego ogrzewania. Wewnątrz budynku stwierdzono, że składa się on z kuchni, łazienki, dwóch pokoi oraz dwóch pomieszczeń garażowo-magazynowych. Podczas wizji stwierdzono, że przedmiotowy budynek jest zamieszkany, a zmiana sposobu użytkowania nastąpiła bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania. W związku z powyższymi ustaleniami Kierownik Urzędu Rejonowego w (...) decyzją z dnia (...) stycznia 1997r. znak: (...) nakazał K K w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego z garażem i magazynem na działce nr (...) w (...) przy ul. (...). Na wniosek A B (obecnej właścicielki nieruchomości), (...) Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...). sierpnia 2003r., stwierdził nieważność w/w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w (...) z dnia (...) stycznia 1997r. znak: (...). (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia (...) stycznia 1997r. rażąco narusza art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca1994r. Prawo budowlane w części obejmującej nakaz rozbiórki budynku mieszkalnego. Organ stopnia wojewódzkiego uznał, że organ wydający decyzję w przedmiocie rozbiórki popełnił istotny błąd w ustaleniach stanu faktycznego polegający na przyjęciu jednakowej kwalifikacji prawnej art. 48 Prawa budowlanego - w stosunku do budynku garażowo - magazynowego oraz w stosunku do remontowanego w tym samym czasie - w związku ze zmianą sposobu użytkowania – obiektu stróżówki, który istniał przed rokiem 1995. Organ uznał, że decyzja w zakresie rozbiórki budynku mieszkalnego (dawnej stróżówki) jest niezgodna z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku. W związku z czym nakazanie rozbiórki budynku mieszkalnego w oparciu o art. 48 wyczerpuje przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, upoważniającą organ do stwierdzenia nieważności. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M K, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o utrzymanie w mocy decyzji o rozbiórce wszystkich samowolnie wybudowanych i remontowanych budynków. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2003r. stwierdzająca nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w (...) z dnia (...) stycznia 1997r. w części dotyczącej nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego została podjęta bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Podstawą prawną decyzji w przedmiocie rozbiórki był przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r., zgodnie z którym organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W ocenie organu odwoławczego, organ stwierdzając nieważność decyzji z dnia (...) stycznia 1997r. w części dotyczącej nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego nie wykazał w sposób nie budzący wątpliwością, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 48 Prawa budowlanego, w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia (...) lipca 2003r., w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co dawałoby podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Organ stwierdził, że decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki wydana została na podstawie błędnego ustalenia faktycznego. Jego zdaniem inwestor dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu stróżówki na budynek mieszkalny, co uzasadniało zastosowanie art. 71 ust. 3, a nie art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien ocenić czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia tylko z samowolną zmianą sposobu użytkowania budynku, czy też samowolnymi robotami budowlanymi, oraz czy zakres tych robót uzasadniał zastosowanie art. 48. ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Dopiero ocena czy do robót przeprowadzonych przez inwestora można było zastosować art. 48 Prawa budowlanego pozwoli na weryfikację decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w (...) z dnia (...) stycznia 1997r. znak: (...), w świetle art. 156 § 1 kpa. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca A B wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i utrzymanie w mocy decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) sierpnia 2003r. i zasądzenie kosztów zgodnie z przepisami. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 48 tj. uznanie, że wykonanie bez pozwolenia przeróbki obiektu budowlanego stanowi podstawę do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej przy ustaleniu organów, że obiekt został wybudowany przed1995 rokiem nie może mieć zastosowania przepis art. 48 Prawa budowlanego, bowiem art. 103 ust. 1 i 2 w związku z art. 48, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 1996r. K9/95 OTK z 1/96 poz. 2 został uznany za niezgodny z Konstytucją w części w jakiej dotyczy obiektów, których budowa została rozpoczęta i nieskończona przed dniem 1 stycznia 1995r. Tymczasem organy przyjęły, że remont czy też modernizacja albo przebudowa rozpoczęła się przed 1 stycznia 1994r. i trwały w 1995r, tj. pod rządem Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994r. Skarżąca podniosła też, że jej pełnomocnikowi nie została dołączona decyzja organu pierwszej instancji z dnia (...) sierpnia 2003r. stąd postępowanie przed organem drugiej instancji jest dotknięte nieważnością. Ponadto zdaniem skarżącej nastąpiło naruszenie przepisu art. 138 § 2 kpa przez przyjęcie w zaskarżonej decyzji, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną dokumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) Zdaniem Sądu, zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, a w takim właśnie zakresie sprawowana jest sądowa kontrola aktów administracyjnych (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. nr 153 poz. 1269). Zdaniem sądu zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisu art. 138 § 2 kpa. Decyzja kasacyjna powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Nie może być podejmowana w sytuacjach innych niż określone w art. 138 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy ma możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania tylko wówczas gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części bo taki zakres nie mieści się w jego kompetencji. Zdaniem Sądu okoliczności sprawy – postępowanie pierwszoinstancyjne i treść uzasadnienia decyzji tej instancji w pełni uzasadniają kasacyjny charakter decyzji zaskarżonej. Organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, które polegałyby na ustaleniu czy w świetle zebranego materiału dowodowego przez organ wydający kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję mógł zastosować sankcję opisaną w art. 48 Prawa budowlanego, czy też zastosowanie tej podstawy prawnej stanowi rażące a więc kwalifikowane naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce tylko wówczas gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa a jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Tymczasem uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie odnosi pojęcia rażącego naruszenia prawa do podstawy prawnej rozstrzygnięcia kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. W świetle uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie wiadomo czy organ ocenia kontrolowane rozstrzygnięcie przez pryzmat zebranego w tamtym postępowaniu materiału dowodowego czy też teraz w postępowaniu nieważnościowym prowadzi nowe ustalenia w oparciu o twierdzenia zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności. Organ bowiem cytuje je i zarzuca w ich kontekście błędne ustalenia faktyczne w kontrolowanym postępowaniu. Organ rozpoznający wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji musi mieć na uwadze to, że nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania kontrolowanej decyzji, nieznane organowi który ją wydał stanowią przesłanki do wznowienia postępowania. W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania podstawy wznowienia postępowania. Nie jest dopuszczalne, by którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Należy podkreślić że niniejsze postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego wyżej opisanej nakazującej K K rozbiórkę samowolnie wybudowanych obiektów, jest postanowieniem nadzwyczajnym. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji przewidzianej w przepisie art. 16 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko decyzji dotkniętych choć jedną z wad nieważności wymienionych taksatywnie w art. 156 kpa. Zdaniem Sądu w świetle powyższej argumentacji w pełni uzasadniony jest kasacyjny charakter zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa. Konwalidowanie wadliwego postępowania organu pierwszej instancji w takiej sytuacji naruszałoby zawartą w art. 15 kpa zasadę administracyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta ale i rozpoznana przez dwa organy administracyjne różnych stopni. Organ pierwszej instancji jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji musi rozpoznając sprawę ponownie ustalić czy kontrolowana decyzja zapadła z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego bądź materialnego, w szczególności ocenić czy w świetle materiału dowodowego, którym dysponował organ wydający kontrolowaną decyzję zachodziły podstawy do zastosowania rozstrzygnięcia w trybie art. 48 Prawa budowlanego. W nawiązaniu do podnoszonego w niniejszej sprawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 1999r. K9/95 OTK 1/96 poz. 2 należy podkreślić, że w wyniku tego orzeczenia został zmieniony przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 5 lipca 1996r. (Dz. U. nr 100 poz. 465). Zgodnie z regulacją przepisu art. 48 Prawa budowlanego nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Należy podkreślić, ze w świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego o zakończeniu budowy obiektu budowlanego można mówić gdy jest w takim stanie, że można byłoby przekazać go do normalnej eksploatacji. Należy zauważyć, że w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie kontrolowanej decyzji ustalono że (...) maja 1995r. prowadzone były roboty budowlane dotyczące budynku (patrz protokół oględzin z dnia (...) maja 1995r.). W odniesieniu do zarzutu, zawartego w skardze co do naruszenia w postępowaniu przed organem pierwszej instancji art. 40 kpa ,wobec braku doręczenia decyzji tego organu pełnomocnikowi skarżącej, należy zauważyć, że doręczenia dokonano dwukrotnie i były prawidłowo awizowane, nie podjęte przez pełnomocnika (adres na przesyłkach odpowiadał adresowi wskazanemu przez pełnomocnika w toku postępowania administracyjnego). Sąd orzekł jak w sentencji w trybie, art. 151 kpa ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z 2002r. z późn. zm.).