VII SA/Wa 22/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Rafał Kubik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2005 r. sprawy ze skargi P. S.A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. VII SA 22/04 UZASADNIENIE Zaskarżona decyzja z dnia [...] grudnia 2003r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa (jednolity tekst ustawy z dnia 14 czerwca 1960r., Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania P.S.A. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2003r., znak:[...], stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2002r., znak: [...], zmieniającej decyzję własną z dnia [...] grudnia 1998r. znak:[...], zatwierdzającą projekt budowlany zmian i udzielającą pozwolenia na budowę P.S.A. Oddział W., dla inwestycji polegającej na adaptacji istniejącego obiektu składowo – magazynowego z przeznaczeniem na obiekt stacji paliw ( pawilon stacji, myjnia samochodowa, stanowisko LPG) wraz z drogami i placami, przyłączami wodno-kanalizacyjnymi i urządzeniami zagospodarowania terenu oraz komunikacyjnym włączeniem do ulicy J. i N. na terenie przy ul. J. (działki nr [...], obręb N.), utrzymał w mocy zaskarżaną decyzję. W toku postępowania administracyjnego ustalono, co następuje: Decyzją z dnia [...] grudnia 1998r. Nr [...] Prezydent Miasta L. zatwierdził projekt budowlany i wydał na rzecz A. L. pozwolenie na budowę inwestycji polegającej na adaptacji istniejącego obiektu składowo – magazynowego z przeznaczeniem na obiekt stacji paliw wraz z drogami i placami, przyłączami wodno-kanalizacyjnymi, energetycznym i urządzeniami zagospodarowania terenu, oraz komunikacyjnym włączeniem do ul. J. i N.. Następnie decyzją z dnia [...] września 2000r. Nr [...] organ ten przeniósł wymienione pozwolenie na budowę na P. S.A. Oddział W., uwzględniając jego wniosek poparty zgodą dotychczasowego inwestora na przeniesienie pozwolenia na budowę, jak również przyjęciem bez zastrzeżeń warunków zawartych w przenoszonej decyzji. Na wniosek P. S.A. Prezydent Miasta L. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2002r. zmienił własną decyzję Nr [...] z dnia [...] grudnia 1998r., przeniesioną decyzją nr [...] z dnia [...] września 2000r. na P.S.A. o/W., udzielającej pozwolenia na budowę w/w inwestycji, w taki sposób, że zatwierdził zamienny projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji polegającej na adaptacji istniejącego obiektu składowo-magazynowego z przeznaczeniem na obiekt stacji paliw (pawilon stacji, myjnia samochodowa, stanowisko LPG) wraz z drogami i placami, przyłączami wodno-kanalizacyjnymi, energetycznym i urządzeniami zagospodarowania terenu, oraz komunikacyjnym włączeniem do ul. J. iN.(działki nr [...], obręb N.). Prokurator Rejonowy w L. w dniu [...] lipca 2003r. wniósł do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2002r. zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane ( tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zmianami) poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez dokonania sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. i decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem Prokuratora wady te doprowadziły do wybudowania przez P.S.A. nowego budynku, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zawiera ustalenia wykluczające budowę nowych obiektów, nadbudowę obiektów istniejących i lokalizację linii napowietrznych, a dopuszczającej dla nieruchomości będącej przedmiotem inwestycji P. S.A., położonej w obszarze jednostki urbanistycznej o symbolu [...], jedynie adaptację istniejących obiektów kubaturowych dla nieuciążliwych funkcji ekonomicznych. Rozpoznając powyższy wniosek organ stopnia wojewódzkiego wskazał, że w przedmiotowej sprawie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu znak: [...] z dnia [...] lipca 1998r. ustaliła warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na adaptacji istniejącego obiektu składowo-magazynowego z przeznaczeniem na obiekt stacji paliw (pawilon stacji, myjnia samochodowa, stanowisko LPG) wraz z drogami i placami, przyłączami wodno-kanalizacyjnymi, energetycznym i urządzeniami zagospodarowania terenu, przewidzianej do realizacji przy ul. J. w L. ( działka nr ewidencji gruntów [...] obręb N.). Teren dla inwestycji położony jest w obszarze jednostki urbanistycznej [...], dla którego plan przewiduje użytkowanie bez zmian. W tekście ustaleń planu istnieje zapis: "Do czasu opracowania dokumentacji technicznej lotniska, określającej warunki zagospodarowania terenów przyległych obowiązuje zakaz wznoszenia nowych obiektów, nadbudowy obiektów istniejących, lokalizacji linii napowietrznych itp. Dopuszcza się adaptację istniejących obiektów kubaturowych dla nieuciążliwych funkcji ekonomicznych". Powyższe ustalenia przytoczone zostały również w punkcie 3 decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. zdaniem organu należy uznać, że wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego przewidującego, zamiast adaptacji istniejącego budynku składowo-magazynowego, to jego rozbiórkę i wybudowanie w tym miejscu innego nowego obiektu w postaci parterowego budynku stacji paliw wraz z innymi obiektami z nią związanymi wbrew ustaleniom planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego i warunków zabudowy określonych w decyzji, narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zmianami) w związku z art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednolity ustawy: Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zmianami), wedle, którego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. ponadto zdaniem organu orzeczenie oparto na przepisie, art. 36a Prawa budowlanego jednak organ w badanym rozstrzygnięciu oprócz zatwierdzenia projektu zamiennego orzekł także o udzieleniu pozwolenia na budowę, co oznacza, że naruszył przepis art. 156 § 1 pkt 3 kpa orzekł kolejny raz w tej samej sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że tryb art. 36a ustawy Prawo budowlane nie przewiduje możliwości zatwierdzenia zupełnie nowego projektu budowlanego skoro decyzją z dnia [...] marca 2002r. zatwierdzono projekt nowego obiektu to decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia, tj. naruszenia praw jasnych niedwuznacznych (art. 156 §1 pkt 2 kpa). Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, powołany przez odwołujących się argument, jakoby "uchwała NR [...] Rady Miejskiej L. z dnia [...] lipca 2003r. przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu lotniska w L. oraz terenów przyległych" i ewentualne uwzględnienie w nim lokalizacji dla spornej stacji paliw. Zarzut zaś, jakoby P.SA., "nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie" należy uznać za nieuprawniony z uwagi na fakt, iż w dniu [...] sierpnia 2003r., jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, pełnomocnikowi adresata wydano zawiadomienie z dnia [...] sierpnia 2003r., o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] stycznia 2004r. P. S.A. wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący podniósł co następuje: 1. inwestor uruchomił znaczne środki materialne w celu realizacji budowy; 2. przyznane inwestorowi uprawnienie powinna cechować trwałość; 3. zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zrealizowanie inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności tej decyzji mimo zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa; 4. Wojewoda [...] bezpodstawnie zarzucił decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2002r. niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 5. zapis planu dla przedmiotowej jednostki uzależnia możliwość wznoszenia nowej zabudowy od "opracowania dokumentacji technicznej lotniska". Gmina L. wypełniła narzucony planem obowiązek, ponieważ w dniu [...] kwietnia 1999r. uzyskała od Głównego Inspektora Lotnictwa Cywilnego Świadectwo Rejestracji Lotniska cywilnego w L.o kodzie referencyjnym [...]. Świadectwo Rejestracji (decyzja administracyjna) zostało wydane w oparciu o dwa dokumenty sporządzone przez Gminę L.: "Dokumentację rejestracyjną lotniska w L." oraz "Instrukcję użytkowania lotniska w L.". Obydwa dokumenty oraz Świadectwo Rejestracji powstały przed wydaniem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Wypełnienie normatywnej treści planu powoduje wyeliminowanie zakazu wznoszenia nowej zabudowy. Ograniczenia w stożku nalotu dla terenu, na którym zlokalizowano stację paliw znoszą 134 -144 m n.p.m. i są z zapasem zachowane przez zrealizowany obiekt. Adaptacja obiektu w praktyce zawsze polega na wykonaniu jego przebudowy, zaś w znaczeniu pojęciowym prowadzi do przystosowania go do nowych potrzeb i w efekcie skutkuje powstaniem obiektu o zupełnie odmiennych ( od dotychczasowych) cechach i parametrach. Po zmianie pozwolenia na budowę funkcja planowanego obiektu pozostała bez zmian a parametry wysokościowe nie przekraczają wartości maksymalnych i bez znaczenia przy tym pozostaje to, w wyniku jakiej przebudowy powstał a wiata i pomieszczenie handlowe stacji. Żaden przepis prawa nie określa również do jakiego momentu można mówić o dopuszczalności zmiany pozwolenia na budowę. Stąd też zmiana ta nie powodowała zmiany zagospodarowania terenu; 6. nieuzasadnionym jest więc zarzut jakoby zmiana pozwolenia na budowę nie została poprzedzona uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, skoro zakres inwestycji określony w zmianie pozwolenia na budowę nie wykracza poza zakres zamierzenia ujęty w danej decyzji o warunkach zabudowy; 7. podniesiony przez Wojewodę [...] zarzut, że jako podstawę wydanej decyzji wskazano, oprócz przepisów prawa budowlanego dotyczących decyzji o zmianie pozwolenia, również przepisy dotyczące pozwolenia na budowę stanowi orzeczenie kolejny raz w tej samej sprawie (art. 156 § 1 pkt 3), jest sprzeczny z zarzutem podniesionym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ drugiej instancji zarzuca, że art. 36a Prawa budowlanego nie może być podstawą wydanej przez Prezydenta Miasta L. decyzji, gdyż należało wydać nowe pozwolenie na budowę. Bezpodstawne jest stwierdzenie że zupełnie nowy projekt budowlany, zamiast pierwotnie planowanej stacji paliw nie zaprojektowano supermarketu czy bloku mieszkalnego, tylko stację paliw o zmniejszonych gabarytach; 8. przy wydaniu decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2002r. dopuszczono się szeregu rażących naruszeń prawa procesowego. Wojewoda [...] nie wezwał strony do wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, dlatego też, w myśl art. 81 kpa, nie mogą one stanowić dowodu w sprawie. Inwestor nie został poinformowany o licznych okolicznościach faktycznych znanych organowi z urzędu (art. 77 § 4 kpa). Zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niekompletny (art. 77 § 1 kpa i art. 7 kpa), pominięto na przykład istotną kwestię dokumentacji rejestracyjnej lotniska; 9. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając jako organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzją Wojewody [...], mimo że zasługiwała ona na uchylenie i przekazanie do ponownego rozpatrzenia ze względu na konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (art. 138 § 2 kpa). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł w oderwaniu od okoliczności stanowiących podstawę wydania decyzji przez Wojewodę [...] Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niekonkretne i lakoniczne. Rozważania organu drugiej instancji stanowią teoretyczny wywód prawny, nie odnoszą się do istniejącej w rzeczywistości stacji paliw. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. (Dz. U. nr 153 poz. 1269)Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zdaniem sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej organu pierwszej instancji można postawić zarzut naruszenia prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć Sąd nie podziela w pełni argumentacji skarżącego. I tak bez znaczenia jest argument skarżącego, ze inwestor uruchomił znaczne środki materialne w celu realizowania budowy, a przyznane inwestorowi uprawnienia powinna cechować trwałość. Podkreślenia wymaga że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły w postępowaniu nieważnościowym. Ten tryb postępowania stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji przewidzianej dyspozycja art. 16 §1 kpa. nawet gdyby ta została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego. Za nieuzasadniony trzeba uznać zarzut skargi powołujący się na wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji o pozwoleniu na budowę i wyprowadzający z tej decyzji negatywną przesłankę dla stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy podnieść, że powołana przez skarżącego uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993r. III AZP 23/93 (OSNC z 1994r. nr 5 poz. 108) w której wyrażony został pogląd że zrealizowanie inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie zyskała (jak słusznie podniósł organ w zaskarżonej decyzji) aprobaty w orzecznictwie i doktrynie. Wymieniona uchwała stanowi wyłącznie jedną z wykładni art. 156 § 2 kpa i wiązała wyłącznie skład orzekający w sprawie w której została wydana. Skład orzekający w rozpoznanej sprawie z przyczyn niżej przedstawionych nie podziela stanowiska zawartego we wskazanej uchwale. Wymieniony przepis art. 156 § 2 kpa odnosi nieodwracalność skutków do zdarzeń prawnych a nie do stanu faktycznego. Nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu w/w przepisu nie można utożsamiać z niemożnością przywrócenia stanu faktycznego (pat. Kpa Komentarz M. Jaskólska, A Wróbel Zakroczyn 2000 str. 921). Wykonanie robót na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę należy zaliczyć do zdarzeń faktycznych a nie skutków prawnych choć fakt, że inwestor działał w granicach udzielonego pozwolenia na budowę determinuje byt prawny realizowanego obiektu. Realizacja obiektu na podstawie decyzji administracyjnej nie pozbawia organu administracji możliwości zniesienia skutków jakie wywołała taka decyzja, przeciwnie to właśnie organ administracji powołany jest do takich działań. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę stanowiło dla inwestora uprawnienie do wykonania robót budowlanych a więc do podjęcia działań faktycznych. Zdaniem Sądu zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły z obrazą przepisów art. 7 kpa wobec braku dokładnego wyjaśnienia sprawy, art. 77 kpa wobec braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Jak już podkreślono kwestionowane decyzje zapadły w trybie nieważnościowym, a ten ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej jedną z wad nieważności. Porządkując stanowisko organów, które wynika z treści uzasadnienia decyzji należy stwierdzić, że organ pierwszej instancji uznał, że kontrolowana decyzja Prezydenta L. z dnia [...] marca 2002r. zapadła z obrazą art. 156 § 1 pkt 2 bowiem zatwierdziła projekt zamienny, który wbrew decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dopuścił rozbiórkę istniejącego obiektu i wybudowanie nowego. Ponadto obok zatwierdzenia projektu zamiennego ponownie udzielono pozwolenia na budowę inwestycji co narusza przepis art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Zdaniem organu drugiej instancji kontrolowana decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa, (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) wobec tego, że zatwierdziła zupełnie nowy projekt budowlany. Jak słusznie wskazał skarżący organ drugiej instancji orzekł w oderwaniu od okoliczności stanowiących podstawą wydania decyzji organu stopnia wojewódzkiego. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji nie pozwala Sądowi na ich merytoryczną ocenę wobec tego, że nie zawierają odniesienia, w drodze szczegółowej analizy, do materiału dowodowego w sprawie. Kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja zapadła w trybie art. 36a Prawa budowlanego. Zmiana pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36a stanowi weryfikacją wcześniejszej decyzji o pozwoleniu budowlanym. Oznacza to, że przedmiot postępowania nie może ulec zmianie. Decyzja dotycząca zmiany pozwolenia budowlanego w trybie art. 36a Prawa budowlanego wprowadza zmiany w ramach zatwierdzonego już projektu budowlanego. organy badające niniejszą sprawę nie wzięły pod uwagę że uznaniu administracyjnemu pozostawiono ocenę "istotności odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę" i w tym kontekście zarzut rażącego naruszenia prawa z uwagi na zakres tych odstępstw i ich charakter w nowym projekcie wymagałby szczegółowego uzasadnienia. Organy nie zbadały i nie wypowiedziały się czy kontrolowana decyzja zatwierdzając projekt zamienny dopuściła do zmiany przedmiotu objętego wcześniejszym pozwoleniem budowlanym. Przy zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę organ orzekający w sprawie w dalszym ciągu związany był ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie której wydano decyzje o pozwoleniu budowlanym. Zatem w niniejszym postępowaniu konieczne jest zbadanie czy projekt zamienny spełnia wymogi określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz czy ewentualne niezgodności stanowią naruszenie prawa czy też rażące naruszenie prawa a więc formę kwalifikowaną w realiach tej konkretnej sprawy. Powyższe ustalenia możliwe są tylko w drodze analizy treści decyzji o warunkach zabudowy i treści projektu zamiennego a tego organy w niniejszym postępowaniu nie dopełniły. Zdaniem Sądu organy nie wykazały z czego wywodzą, że projekt zamienny zatwierdzony kontrolowaną decyzją dopuszczał wybudowanie nowego obiektu w miejsce adaptacji istniejącego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wezmą pod uwagę powyższą argumentację a ponadto to, że nie każde naruszenie prawa daje podstawę do zakwalifikowania go jako naruszenia rażącego. Rażącym naruszeniem prawa jest takie naruszenie, którego skutki są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków, gdy zostanie stwierdzone oczywiste i bezsporne naruszenie konkretnego przepisu prawa prowadzące do skutków niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. Ponadto o tym czy naruszenie prawa jest rażące decyduje także ocena skutków społeczno – gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Ta ostatnia okoliczność powinna być szczególnie wnikliwie rozważona w kontekście argumentów skarżącego do zgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, i zawartym w niej specyficznym zapisem z planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższej argumentacji nie jest celowe zdaniem Sądu szczegółowe badanie zarzutów związanych z uchybieniami organów w zakresie udziału skarżącego w postępowaniu i wpływu tych uchybień na wynik niniejszego postępowania. Sąd zwraca uwagę na bezwzględną potrzebę przestrzegania w postępowaniu administracyjnym zasady czynnego udziału stron postępowania w każdym stadium postępowania, a przede wszystkim umożliwienie stronom przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszenia żądań (art. 10 kpa). Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. nr 153, poz. 1270) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.