II SA/Gd 753/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: NSA Jacek Hyla (spr.) WSA Janina Guść Protokolant: Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi T. i A. S. na decyzję Wojewody z dnia 8 marca 2002r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję i stwierdza, że nie może ona być wykonana w całości. II SA/Gd 753/02 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 19 listopada 2001 r. nr [...] Starosta na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie prowadzone z wniosku A S.A. w W. dotyczącego ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości o łącznej powierzchni 0,3924 ha będącej własnością A. S. i T. S. stanowiącej działkę nr [...] położoną w K. gmina T., poprzez udzielenie wnioskodawcy zezwolenia na przeprowadzenie na powyższej nieruchomości kabla światłowodowego mającego służyć do sterowania przepływem gazu w gazociągu tranzytowym "B" oraz na wykonanie rekultywacji gruntów po zakończeniu prac na tej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskodawca zawarł z J. E. S. umowę cywilnoprawną. Aktem notarialnym J. i E. S. przekazali własność nieruchomości na rzecz synów A. i T. S. Budowa gazociągu na nieruchomości została zakończona, natomiast nie przeprowadzono kabla światłowodowego oraz nie wykonano rekultywacji terenu budowy. Stwierdzono także, że inwestor prowadził z A. i T. S. korespondencję w sprawie wykonania postanowień umowy podpisanej przez ich rodziców jak również próbował podpisać nową umowę z obecnymi właścicielami, ale do tego nie doszło i nadal nie udostępniono gruntu do zakończenia prac. Organ administracji uznał, że strony wiąże nadal umowa cywilno - prawna, ponieważ nowi właściciele nieruchomości nabyli wszystkie prawa i zobowiązania z nią związane. W sprawie chodzi o ograniczenie prawa własności, które podlega szczególnej konstytucyjnej ochronie. Zezwolenie na zakładanie i przeprowadzanie na cudzej nieruchomości przewodów i urządzeń na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest wywłaszczeniem lecz instytucją odrębną służącą rozstrzygnięciu konfliktu między właścicielem nieruchomości a inwestorem. Zezwolenie to nie ma służyć legalizacji faktów dokonanych. Inwestor winien, o nie wystąpić, jeżeli właściciel nie wyraża zgody na zakładanie i przeprowadzanie przewodów i urządzeń, po tym jak staje się ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a przed wystąpieniem o wydanie pozwolenia na budowę, aby wykazać swe prawo do dysponowania terenem na cel danej inwestycji liniowej. Zawarcie umowy o udostępnianie gruntu czyni więc z zasady niedopuszczalnym wydanie zezwolenia. Wszystkie roszczenia inwestora, a także właściciela nieruchomości, wynikające z umowy i objęcia nieruchomości przez inwestora we władanie, winny być rozpatrywane przez sąd właściwy w sprawach cywilnych. Wszelkie wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowej należy rozstrzygać z korzyścią dla drogi procesu cywilnego, odrzucając wykładnię, zgodnie z którą do rozpoznawania sprawy z natury swej cywilnej miałby być właściwy organ administracji publicznej. Jeżeli między inwestorem a właścicielem nieruchomości została zawarta umowa, mocą której właściciel wyraził zgodę na wykonanie prac określonych w art. 124 u. g. n. i udostępnienie w tym celu nieruchomości, to sprawa o wydanie na czas prowadzenia niezbędnych prac nieruchomości inwestorowi należy do drogi sądowej i starosta nie ma prawnej możliwości wydania w tym zakresie decyzji. Decyzją z dnia 8 marca 2002r. nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (D.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), po rozpatrzeniu odwołania A S.A. w W. uchylił powyższą decyzję w całości i ograniczył sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej własność A. i T. S., a szczegółowo opisanej wyżej poprzez udzielenie zezwolenia Spółce Akcyjnej A w W. na przeprowadzenie na tej nieruchomości kabla światłowodowego mającego służyć do sterowania przepływem gazu w gazociągu tranzytowym B, według miejsca i granic lokalizacji obejmujących powierzchnie 3924 m2, oznaczonych w załącznikach do decyzji Wojewody o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia 14 grudnia 1994 r., nr [...] oraz na wykonanie rekultywacji gruntów po zakończeniu prac na tej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgoda poprzednich właścicieli wobec zmiany właściciela nieruchomości i braku takiej zgody wyrażonej przez nowego właściciela jest równoznaczna z brakiem zgody do wejścia na grunt bez względu na to, czy prace inwestycyjne na gruncie już się rozpoczęły czy nie. Umowa zawarta z poprzednim właścicielem nieruchomości a inwestorem jeśli nie dotyczy ograniczonych praw rzeczowych uwidocznionych w księdze wieczystej wiąże tylko strony które umowę tę zawarły. Przyjęcie odmiennych, błędnych zdaniem organu II instancji założeń przez Starostę miało decydujący wpływ na rozstrzygnięcie, stąd też decyzję uchylono. Podniesiono, że w myśl art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydanie zezwolenia na przeprowadzenie przez nieruchomość przewodów i innych urządzeń uzależnione jest od zaistnienia dwóch przesłanek; ważnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie uzyskania zgody właściciela, mimo przeprowadzonych w tym celu rokowań. Te przesłanki zostały przez inwestora spełnione. Posiada on bowiem ważną decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji - gazociągu tranzytowego i pomimo przeprowadzonych rokowań z właścicielami nieruchomości nie uzyskał ich zgody na wejście na grunt. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego T. i A. S., wskazując, że doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego i przepisów k.p.a. a w szczególności art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art.57 ust. 1 i 3-5 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /Dz.U. Nr 89, poz. 414 z zm./, oraz art.7, 75§1 , 77§1 i 136 k.p.a. W konsekwencji domagali się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że inwestycja dla której wydano pozwolenie na budowę została zakończona, o czym zgodnie z art. 57 Prawa budowlanego zawiadomiono pisemnie Starostę składając dziennik budowy i oświadczenia kierownika budowy o jej zakończeniu i wykonaniu prac związanych z budową i jej zaniknięciu z wyjątkiem uporządkowania terenu zajętego na mocy decyzji administracyjnych w Gminie T. /m.B./. Inwestycja na gruncie skarżących oparta została na umowie cywilno-prawnej. Skoro budowę inwestycji rozpoczęto i zamknięto zgodnie z Prawem budowlanym w oparciu o umowę cywilno-prawną na gruncie obecnie należącym do skarżących, to oznacza że stosownie do brzmienia art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w żadnym wypadku przepisy tej ustawy nie pozwalają na wydanie decyzji administracyjnej opartej na tym przepisie. Skarżący nie tylko nie sprzeciwiają się umiejscowionej w ich gruncie inwestycji gazociągowej, ale wręcz domagają się od inwestora umownego uregulowania użytkowania gazociągu przez inwestora korzystającego z prawa własności gruntowej skarżących. Jednakże inwestor odmówił zawarcia umowy cywilnoprawnej o korzystanie gazociągiem z gruntu skarżących. Inwestor w ogóle nic prowadził ze skarżącym współwłaścicielami gruntu żadnych rokowań. Zdaniem skarżących kabel światłowodowy, którego dotyczy sprawa ma charakter telekomunikacyjny, a nie służący monitorowaniu gazociągu, o czym świadczą czynności inwestora polegające na przeprojektowaniu trasy przebiegu kabla poza trasą gazociągu, nazwa w dokumentacji projektowej oraz cechy techniczne kabla światłowodowego o ogromnej przepustowości połączeń telekomunikacyjnych. Dlatego też sprawa położenia kabla światłowodowego powinna być zawieszona do czasu wyjaśnienia przez Prokuraturę Okręgową w G. w zakresie legalności tej inwestycji. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. 02.153.1271 z późn. zmianami) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. 153 poz. 1270). W myśl art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. o ustroju sądów administracyjnych (D.U. 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia była decyzja oparta na przepisie art. 124u. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.00.46.543 z późn. zm.), zgodnie z którym to przepisem (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody, przy czym ograniczenie to następuje zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zezwolenie takie może być udzielone z urzędu albo na wniosek zarządu jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Zgodnie z art. 124 u. 6 ustawy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Przepis art. 124 u. 1 ustawy stanowi element ciągu czynności formalnoprawnych tworzących podstawę dla prowadzenia robót budowlanych w ramach określonego cyklu inwestycyjnego. Jednym z pierwszych elementów tego ciągu jest wydawana na wniosek inwestora decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (uprzednio decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji). Następnie inwestor, któremu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zwraca się o wydanie mu pozwolenia na budowę. Jeśli uzyskanie przez inwestora tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest niemożliwe, gdyż właściciel lub użytkownik wieczysty gruntu pomimo prowadzonych z nim rokowań odmawia zawarcia umowy cywilnoprawnej, to inwestor, zamierzający prowadzić inwestycję określoną w art. 124 u. 1 ustawy może zwrócić się do starosty o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez jej właściciela lub użytkownika wieczystego. Wydana przez starostę decyzja uwzględniająca wniosek inwestora stanowi tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i umożliwia uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę (przy spełnieniu pozostałych warunków wynikających z ustawy Prawo budowlane). Nie jest jednakże wykluczona także i taka sytuacja, w której inwestor posiadający pozwolenie na budowę inwestycji wymienionej w przepisie art. 124 u. 1 ustawy utraci możliwość wykonywania robót budowlanych wskutek utraty prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które posiadał ubiegając się o pozwolenie na budowę. Doprowadzić do tego może na przykład skuteczne rozwiązanie umowy cywilnoprawnej łączącej inwestora z właścicielem gruntu. Również i na tym etapie procesu inwestycyjnego możliwe będzie wydanie na wniosek inwestora decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez jej właściciela. Jedynie bowiem wydanie takiej decyzji umożliwić może inwestorowi faktyczne przeprowadzenie na podstawie pozwolenia na budowę i zakończenie robót budowlanych, należących do grupy robót wymienionych w art. 124 u. 1 ustawy. Uwieńczeniem analizowanego ciągu czynności tworzących podstawę dla procesu inwestycyjnego jest skierowane do właściwego organu zawiadomienie o zakończeniu budowy, w stosunku do którego organ zgłosić może sprzeciw w terminie 14 dni. Nie zgłoszenie sprzeciwu w tym terminie rodzi skutek w postaci możliwości przystąpienia do użytkowania obiektu (art. 54 Prawa budowlanego). W ten sposób dochodzi do zakończenia cyklu inwestycyjnego, chyba, że zachodzą przesłanki uznania, że wymagane jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Wymienia je przepis art. 55 u. 1 i 2 Prawa budowlanego, a należy do nich między innymi nałożenie w pozwoleniu na budowę obowiązku uzyskania takiego pozwolenia, stwierdzenie, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz sytuacja w której przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie było to, że pozwolenie na budowę gazociągu nie nakładało na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Nie została zresztą wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie gazociągu. Natomiast pismem datowanym 1 grudnia 1999r. inwestor, powołując się na przepis art. 54, 55 i 57 Prawa Budowlanego zawiadomił Starostę Powiatowego o zakończeniu budowy gazociągu tranzytowego B na podstawie wymienionych w piśmie pozwoleń na budowę. W piśmie wskazano, że do wykonania pozostały prace związane z rekultywacją określonych gruntów w Gminie T. oraz, że "system łączności i SCADA zostanie uruchomiony w terminie późniejszym, a w okresie do jego uruchomienia łączność dyspozytorska zapewniona będzie w sposób opisany w załączniku". Ponieważ Starosta nie zgłosił sprzeciwu inwestor mógł przystąpić do użytkowania gazociągu. W ten sposób zamknięciu uległ ciąg czynności mających na celu umożliwienie budowy i eksploatacji gazociągu - rozpoczęty wydaniem na wniosek inwestora decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji budowy gazociągu. Nie jest dopuszczalne wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 u. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami po dokonanym przez inwestora zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Decyzja taka wydawana jest bowiem w oparciu o ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w sprawie niniejszej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (tj. Dz.U.89.17.99 z późn. zmianami), która podlegała wykorzystaniu jedynie w ramach konkretnego cyklu inwestycyjnego - zakończonego ostatecznie wskutek zawiadomienia o zakończeniu budowy i upływu czasu przewidzianego dla wniesienia przez właściwy organ sprzeciwu. Ani decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (lub decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji) ani decyzja o pozwoleniu na budowę nie są aktami, które mogłyby być podstawą do wznowienia cyklu inwestycyjnego - zakończonego formalnie w sposób wymagany przepisami Prawa budowlanego. Od chwili zakończenia inwestycji w omawiany sposób właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości obciąża wynikający z mocy prawa i podlegający egzekucji administracyjnej (art. 124 u. 6 ustawy) obowiązek udostępnienia nieruchomości jedynie w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii. Brak jest natomiast na tym etapie podstaw do ograniczenia praw właściciela lub użytkownika wieczystego gruntu w drodze decyzji administracyjnej przez zezwolenie na prowadzenie działalności inwestycyjnej na nieruchomości. Należy wskazać, że skoro inwestor nie zwrócił się o wydanie mu pozwolenia na użytkowanie z uwagi na zamiar przystąpienia do użytkowania gazociągu przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych na podstawie art. 55 u. 2 pkt 2 Prawa budowlanego - to zasadnym było domniemanie, że wykonane zostały wszystkie roboty budowlane, na które uzyskał pozwolenie na budowę. W zawiadomieniu nie wskazano, że nie został wykonany światłowód, a jedynie, że określony system łączności zostanie uruchomiony w terminie późniejszym. Zapowiedź uruchomienia określonej instalacji w późniejszym terminie nie jest w żadnej mierze tożsama z zawiadomieniem o tym, że instalacja ta nie została w ogóle wykonana. Należy zwrócić uwagę na ratio legis unormowania zawartego w art. 55 u. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Uwzględnia ono występującą niekiedy potrzebę rozpoczęcia użytkowania określonych obiektów budowlanych przed ich ostatecznym ukończeniem. Jednakże obiekt budowlany, którego budowa nie została zakończona może być użytkowany jedynie wtedy gdy spełnia określone prawem wymogi - również w zakresie bezpieczeństwa eksploatacji. Skoro tak, to ustawodawca przyjął słusznie, że przystąpienie do eksploatacji nieukończonego obiektu wymaga weryfikacji w drodze stosownego postępowania tego, czy obiekt ten, pomimo nieukończenia odpowiada wymogom stawianym przez prawo i nadaje się do użytkowania. Wynikiem takiej weryfikacji jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana na podstawie omawianego przepisu. Nie może być zaakceptowana sytuacja, gdy inwestor obchodzi omawiany powyżej przepis w ten sposób, że po zakończeniu określonego etapu inwestycji objętej jedną decyzją o pozwoleniu na budowę zawiadamia o zakończeniu robót budowlanych i przystępuje do użytkowania nieukończonego obiektu - bez pozwolenia na użytkowanie, a następnie faktycznie wznawia proces inwestycyjny - zmierzając do ukończenia inwestycji w oparciu o dotychczas posiadane pozwolenie na budowę. Wobec powyższej oceny prawnej zbyteczne jest szczegółowe odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Na marginesie tylko należy wskazać, że fakt prowadzenia przez strony rokowań potwierdza korespondencja znajdująca się w aktach administracyjnych, a przyczyna, która spowodowała fiasko rokowań nie ma znaczenia dla możliwości zastosowania przepisu art. 124 u. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast okoliczność, czy realizowana inwestycja jest zgodna z warunkami pozwolenia na budowę podlegać może kontroli wykonywanej przez właściwego inspektora nadzoru budowlanego w ramach jego własnych kompetencji w odpowiednim trybie. W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, stwierdzając, że organ administracji II instancji naruszył prawo materialne w postaci przepisu art. 124§ 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt la ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę określił, iż uchylona decyzja nie może być wykonana w całości.