VII SA/Wa 319/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Protokolant Rafał Kubik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2005 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu wznowieniowym skargę oddala. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 roku, Nr [...] Burmistrz Gminy [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce Akcyjnej "[...]" pozwolenia na budowę budynku hotelowego na terenie działek o nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] położonych przy ul. [...] w [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 roku, Nr [...] Burmistrz Gminy [...] wyraził zgodę na przeniesienie własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2000 roku, Nr [...] na rzecz Spółki z o.o. "[...]". Decyzją z dnia [...] listopada 2001 roku, Nr [...] Burmistrz Gminy [...] na podstawie art.36a ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) zmienił własną ostateczną decyzję z dnia [...] kwietnia 2001 roku, Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i zawalającą na budowę budynku hotelowego w ten sposób, że zatwierdził zamienny projekt budowlany budynku hotelowego usytuowanego na terenie działek o nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] położonych przy ul. [...] w [...] polegający na zmianie układu konstrukcji obiektu w części zachodniej przy połączeniu z istniejącym budynkiem [...] poprzez przesuniecie słupów nośnych przejmujących obciążenia części nadwieszonej w taki sposób, iż słupy te znalazły się na zachodniej granicy działki. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 roku, Nr [...] Wojewoda [...] po rozpoznaniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] listopada 2001 roku. Pismem z dnia [...] lutego 2003 roku Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 roku, Nr [...]. W uzasadnieniu wniosku Spółdzielnia Mieszkaniowa stwierdziła, że zleciła wykonanie ekspertyzy dotyczącej zacienienia budynku należącego do Spółdzielni przez budynek hotelowy "[...]". Spółdzielnia otrzymała opinię w dniu [...] stycznia 2003 roku. Wnioski ekspertyzy odnoszące się do zacienienia budynku spółdzielczego wskazują, iż nie zostały zachowane przepisy prawa budowlanego na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydawania pozwolenia na budowę. Budynek hotelu w sposób nieuzasadniony pogorszył warunki zamieszkiwania w 32 mieszkaniach dwupokojowych ograniczając ich naświetlenie do 1,5 – 3 godzin zaś naświetlenie czterech mieszkań wynosi 1,5 godziny. Nowe okoliczności faktyczne na które powołuje się Spółdzielnia istniały w chwili wydania decyzji Wojewody [...], Nr [...] oraz decyzji organu I instancji. Zatwierdzony projekt budowlany narusza zasady więc zdaniem Spółdzielni zasady określone w §60 ust.1 i ust.2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 10 poz.46 ze zm.), Postanowieniem z dnia [...] października 2003 roku, Nr [...] Wojewoda [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 roku, Nr [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2003 roku, Nr [...] Wojewoda [...] odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 roku, Nr [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że w sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania. Z rozstrzygnięcia organu I instancji jak i Wojewody Mazowieckiego nie wynika aby w dniu wydawania zaskarżonej decyzji istniały okoliczności faktyczne na które powołuje się Spółdzielnia. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że dowody na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne zostały sfałszowane. Nadto Spółdzielnia była stroną postępowania zwykłego i miała czas na dostarczenie do organów w trybie postępowania zwykłego nowych materiałów i dowodów na okoliczność zacienienia mieszkań spółdzielczych. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" podnosząc zarzut, iż w dniu wydawania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 roku istniały okoliczności faktyczne polegające na niezgodności projektu budowlanego z prawem zobowiązującym do ochrony osób trzecich w tym zapewnienia dopływu światła dziennego i słońca do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Okoliczności te nie były znane organowi wydającemu decyzję. Nadto projekt opracowany został niezgodnie z wymogami przewidzianymi w art.20 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Wystąpiła więc druga przesłanka wznowieniowa określona w art.145§1 pkt.1 kpa. Projekt budowlany naruszał przepisy prawa budowlanego co stanowiło zdaniem skarżącej Spółdzielni fałsz intelektualny dokumentu. Projekt budowlany poświadczał nieprawdę w swej istotnej części chociaż sam projekt co do formy mógł być autentyczny i nie budził zastrzeżeń. Oczywisty fałsz dokumentu potwierdza obecnie złożone przez Spółdzielnię opracowanie dotyczące oświetlenia mieszkań. W sprawie zdaniem Spółdzielni występuje przesłanka z art.145§2 kpa tj. zagrożenie życia i zdrowia ludzkiego oraz możliwość wystąpienia poważnej szkody dla interesu społecznego. Zamieszkiwanie w lokalach niedostatecznie naświetlonych jest bowiem zagrożeniem dla zdrowia fizycznego i psychicznego przebywających tam ludzi. Decyzją z dnia [...] marca 2003 roku, Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że treść zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia w sposób wyczerpujący motywów rozstrzygnięcia. Organ I instancji poprzestał na stwierdzeniu nie zaistnienia przesłanek wznowienowych nie ustosunkowując się do uwag i żądań zawartych we wniosku Spółdzielni. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nowe okoliczności faktyczne w sprawie to pewne istniejące realnie stany rzeczy, których poznanie czy też ściślejsze ustalenie może być związane z późniejszym przeprowadzeniem dowodu. Dowodem takim może być przedstawiona przez Spółdzielnię ekspertyza dotycząca zacienienia budynku mieszkalnego. Organ administracji zobowiązany jest więc do dokonania oceny tego dowodu. Organ winien uwzględnić, iż ekspertyza wykonana została przy braku dostępu do dokumentacji technicznej i w wypadku zaistnienia jakichkolwiek wątpliwości rozważyć możliwość uzupełnienia materiału dowodowego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Spółka z o.o. "[...]" podnosząc zarzut, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego miał możliwość rozstrzygnięcia sprawy co do istoty i nie było potrzeby uchylania decyzji do ponownego rozpoznania. W toku postępowania zwykłego była badana kwestia oddziaływania budynku hotelowego na budynek sąsiedni i ustalenia te były znane zarówno organowi administracji jak i Spółdzielni. Spółdzielnia nie kwestionowała tych ustaleń. Nadto skarżąca Spółka podniosła, iż to na Spółdzielni spoczywa obowiązek udowodnienia , kiedy dowiedziała się o podstawach wznowienia. Zdaniem skarżącej Spółki byłoby rzeczą niepoważną twierdzenie, iż Spółdzielnia dowiedziała się o zacienieniu swojego budynku z ekspertyzy rzeczoznawcy w 2003 roku. To, że sąsiedni budynek stojący w znanej Spółdzielni odległości będzie powodował zacienienie jest również nie jest okolicznością nową w rozumieniu art.145§1 kpa. Spółdzielnia wiedziała w dacie wydawania pozwolenia na budowę jaki budynek będzie wznoszony i w jakiej odległości od budynku Spółdzielni. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zaskarżona decyzja zdaniem Sądu nie narusza prawa. Zaskarżona decyzja jest decyzją uchylającą rozstrzygnięcie organu I instancji do ponownego rozpoznania. Zgodnie z treścią art. 138§2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zdaniem Sądu w sprawie z wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" o wznowienie postępowania zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Na wstępie stwierdzić należy, iż decyzja organu I instancji jest ogólnikowa i nie zawiera odniesienia do materiału dowodowego przedstawionego przez Spółdzielnię który był podstawą wniosku o wznowienie postępowania. Uzasadnienie tej decyzji zawiera jedynie ogólne rozważania na temat podstaw wznowienie postępowania oraz stwierdzenie, iż podstawy te w sprawie z wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej nie występują. Zauważyć także należy, iż wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej o wznowienie postępowania dotyczy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 roku, Nr [...]. Decyzją tą Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] listopada 2001 roku zatwierdzającą projekt zamienny inwestycji w postaci budowy budynku hotelowego na terenie działek o nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w [...]. Decyzja Burmistrza Gminy [...] dotyczyła zmiany jedynie wąskiego wycinka całej decyzji o pozwoleniu na budowę. Na mocy tej decyzji dokonano zmiany układu konstrukcji obiektu w części zachodniej przy połączeniu z istniejącym budynkiem [...] poprzez przesuniecie słupów nośnych w taki sposób, iż słupy te znajdują się obecnie na zachodniej granicy działki. Zdaniem Sądu tylko w takim zakresie winien być rozpoznawany wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej. Organ I instancji winien ustalić czy ta zmiana tj. przesunięcie słupów nośnych w ten sposób, iż znajdują się one na zachodniej granicy działki spowodowała zacienienie mieszkań w budynku należącym do Spółdzielni. Tymczasem przedstawiona przez Spółdzielnię opinia zawiera opis wpływu całego budynku na zacienienie mieszkań w budynku Spółdzielni. Taka kompleksowa ocena wpływu budynku hotelowego na zacienienie mieszkań w oparciu o przedstawioną przez Spółdzielnię opinię w budynku należącym do Spółdzielni byłaby możliwa tylko wówczas gdyby wniosek o wznowienie postępowania dotyczył także pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę tj. decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2000 roku, Nr [...]. Tymczasem z uzasadnienia decyzji organu I instancji wcale nie wynika, iż rozpatrywał on wniosek Spółdzielni w zakresie istnienia przesłanek do wznowienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 roku, Nr [...]. Argumentacja organu I instancji jest taka jakby organ ten rozpatrywał kwestię nie wykazania przez Spółdzielnię, iż cały budynek powoduje zacienienie mieszkań należących do Spółdzielni. Wprawdzie argumenty te nie zostały wskazane przez Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego jako powody uchylenia decyzji niemniej jednak konieczność uwzględnienia tych zagadnień przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji jest oczywista. Uchylanie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego tylko po to by zasygnalizował on organowi I instancji powyższe zagadnienia byłoby nieuzasadnione w sytuacji, gdy strony postępowania uczestnicząc w ponownym postępowaniu przed organem I instancji będą mogły zwrócić na nie uwagę tego organu. Okoliczności wskazane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego również uzasadniały konieczność uchylenia decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania. Podstawą wznowienia postępowania może być zgodnie z treścią art.145§1 pkt.5 kpa wyjście na jaw istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji nieznanych organowi, który wydał decyzję. Opinia przedstawiona przez Spółdzielnię Mieszkaniową nie może być uznana za nowy dowód, który istniał w dniu wydania decyzji, gdyż została sporządzona już po jej zapadnięciu. Opinia ta może jednak wskazywać na okoliczności, które istniały w dniu wydania decyzji, a nie były znane organowi wydającemu decyzję tj. na określone stany faktyczne. Z opinii biegłego może wynikać, iż w dacie wydawania pozwolenia na budowę, projektowany budynek wywoływałby skutki w postaci zacienienia sąsiednich budynków inne aniżeli te, które znane były organowi na podstawie posiadanych już informacji. Skoro z przedstawionej przez Spółdzielnię opinii wynika, iż w dacie wydawania kwestionowanej przez Spółdzielnię decyzji inaczej wyglądały skutki zacienienia budynku należącego do Spółdzielni, a jednocześnie z opinii tej wynika, iż sporządzający ją nie posiadał pełnej informacji o parametrach budynku hotelowego to nie sposób odnieść się do przedstawionej opinii w sposób tak ogólnikowy jak uczynił to organ I instancji. Konieczne jest wyjaśnienie wszelkich pojawiających się w sprawie wątpliwości i uzupełnienie materiału dowodowego czy to poprzez powołanie przez organ I instancji własnego biegłego czy też poprzez dostarczenie biegłemu sporządzającemu opinię niezbędnej dokumentacji technicznej i zażądanie dostarczenia uzupełniającej opinii lub uzupełniające przesłuchanie przez organ administracji tego biegłego. Właściwe ustosunkowanie się przez organ I instancji do argumentów przedstawionych przez podmiot składający wniosek o wznowienie postępowania oraz wyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności jest podstawowym obowiązkiem organu I instancji. Organ II instancji nie może wyręczać organu I instancji w tych obowiązkach. Prowadziłoby to bowiem w istocie do pozbawienia stron postępowania prawa do rozpoznania sprawy przez organ II instancji. Postępowanie zamieniłoby się w dwa postępowania pierwszoinstancyjne. W ocenie Sądu weryfikacja opinii biegłego, która w istocie polegać musi na uzyskaniu przez organ administracji publicznej nowej opinii nie może być uznane za postępowanie wyjaśniające w nieznacznej części, które może być przeprowadzone na etapie postępowania odwoławczego. Podkreślić należy, iż weryfikacja opinii ma na celu ustalenie czy w dacie wydawania kwestionowanej przez Spółdzielnię decyzji Burmistrza Gminy [...] istniały takie okoliczności, które gdyby zostały wówczas ujawnione spowodowałyby, iż decyzja ta nie została by wydana lub miałaby inną treść. Należy również podkreślić, iż weryfikacja opinii winna wyjaśnić czy zmiana pierwotnego projektu budowlanego spowodowała zacienienie mieszkań w budynku należącym do Spółdzielni w sposób naruszający obowiązujące w dacie wydawania decyzji przepisy określające wymogi związane z zapewnieniem dopływu do pomieszczeń światła słonecznego. Nie można zdaniem Sądu zgodzić się z zarzutem skarżącej Spółki, iż Spółdzielnia nie udowodniła kiedy dowiedziała się o podstawie wznowienia. Opinia biegłego na którą powołuje się Spółdzielnia została sporządzona w dniu [...] stycznia 2003 roku. Opinia ta zdaniem Spółdzielni dowodzić ma istnienia okoliczności stanowiących podstawę wznowienia. To, że na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę sporządzono opinię na temat zacienienia powodowanego przez projektowany budynek hotelu, nie znaczy, iż nie mogą pojawić się nowe okoliczności, które mogą ewentualnie wskazywać, że ustalony na podstawie tej opinii stan faktyczny był niezgodny z rzeczywistością. Również okoliczność, że Spółdzielnia przed przedstawieniem własnej opinii miała informacje o zacienianiu należących do niej mieszkań przez budynek hotelowy nie oznacza, że wcześniej wiedziała o podstawach wznowienia. Konieczne było bowiem uzyskanie dowodu, który potwierdzałby te informacje i pozwalał wykazać, że twierdzenia o zacienianiu mieszkań nie są twierdzeniami gołosłownymi. O tym, że zacienienie może być związane z konstrukcja budynku hotelowego Spółdzielnia dowiedziała się w sposób jednoznaczny dopiero po uzyskaniu opinii biegłego. Nie można utożsamiać możliwości dowiedzenie się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia z samym dowiedzeniem się przez stronę postępowania o takiej okoliczności. Uwzględniając dni wolne od pracy wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez Spółdzielnię w wymaganym przez kpa terminie. Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.