II SA/Łd 911/04

Dnia 18 marca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi Z.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...], Nr [...]. II SA/Łd 911/04 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...], Nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. odmówił Z.B. przyznania świadczenia w formie zasiłku rodzinnego na dziecko A.B. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Rozstrzygnięcie oparto na przepisach art. 104, art. 130 § 4 k.p.a. oraz art. 5 ust. 8, art. 6 ust. 1, art. 8 pkt 4, art. 47 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228 poz. 2255 ze zm.), § 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 5 marca 2004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 45, poz. 433) oraz upoważnienia wydanego przez Wójta Gminy W. [...] z dnia [...] upoważniającego Kierownika GOPS w W. do prowadzenia postępowania w zakresie świadczeń rodzinnych wynikających z ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz do wydawania w tych sprawach decyzji. Po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, organ I instancji stwierdził, że Z.B. nie spełnia przesłanek określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych - dochód na osobę w rodzinie wynosi 1.238,84 zł. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 1 cytowanej ustawy zasiłek rodzinny przysługuje osobom o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. Jak wynika z załączonych dokumentów tj. zaświadczenia o gospodarstwie rolnym o powierzchni 7,78 ha przeliczeniowego, dochód z tego gospodarstwa wynosi 23.526,72 zł rocznie. Ponadto strona otrzymywała w 2002 r. rentę rodzinną na córkę w wysokości 6.205,48. Dochód roczny rodziny w 2002 r. wyniósł 29.732,20. W odwołaniu od powyższej decyzji Z.B. zarzuciła naruszenie § 16 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 5 marca 2004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 45, poz. 433) w związku z art. 3 pkt. 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255) oraz art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i przyjęcie jako dochodu z gospodarstwa rolnego całej powierzchni gospodarstwa rolnego, podczas gdy w posiadaniu rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy znajdowało się tylko 0,51 ha przeliczeniowego. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania Z.B. wskazała, że zgodnie z § 16 ust. 6 powołanego rozporządzenia w przypadku, gdy rodzina utrzymuje się z gospodarstwa rolnego, dochód rodziny ustala się na podstawie przeciętnej liczby hektarów przeliczeniowych znajdujących się w posiadaniu rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Definicję okresu zasiłkowego ustala z kolei art. 3 pkt 10 wyżej wskazanej ustawy w brzmieniu: o ile w ustawie jest mowa o okresie zasiłkowym - oznacza to okres od dnia 1 września do dnia 31 sierpnia następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Z.B. podała, że w okresie poprzedzającym okres zasiłkowy, a więc zarówno w 2002 r. jak i w 2003 r. nie posiadała przeciętnej liczby hektarów przeliczeniowych w wysokości 7,78 ha i dochodowości 23.526,72 zł. Zgodnie z umową dzierżawy z dnia 17 grudnia 2000 r. i kolejną z dnia 15 grudnia 2003 r., potwierdzonymi przez Urząd Gminy w W. (obie okazane organowi administracji i kserowane) w posiadaniu strony i jej córki, którą samotnie wychowuje, pozostawało od dnia 17 grudnia 2000 r. tylko 0,51 ha przeliczeniowego, a czynsz za dzierżawę wynosił 150 zł miesięcznie. W myśl obowiązujących przepisów, organ I instancji powinien przyjąć dochód rodzinny na podstawie przeciętnej liczby hektarów przeliczeniowych znajdujących się w posiadaniu rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, a więc w wysokości 0,51 ha przeliczeniowych, powiększonych ewentualnie o wysokość czynszu dzierżawnego oraz rentę rodzinną na córkę. W ocenie odwołującej się organ I instancji, nie dokonując stosownych ustaleń w zakresie przeciętnej liczby hektarów przeliczeniowych znajdujących się w posiadaniu rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, przy jednoczesnym zaniedbaniu obowiązku wyjaśnienia faktycznego dochodu z tej powierzchni, dopuścił się naruszenia przepisów wskazanych przez stronę na wstępie odwołania. Dokonanie stosownych czynności skutkowałoby ustaleniem, iż dochód rodzinny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504 zł. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), art. 5 ust. 8, art. 6 ust. 1, art. 8 pkt 4, art. 47 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że z akt sprawy wynika, że Z.B. jest wdową i samotnie wychowuje córkę A.B. Na podstawie zaświadczenia wystawionego z upoważnienia Wójta Gminy w W. przez Skarbnika Gminy, stwierdzono, że Z.B. figuruje na terenie gminy W. jako właścicielka gruntów rolnych o powierzchni 7.7850 ha przeliczeniowych. Dochód Z.B. w roku 2002 r. wyniósł 23.526,72 zł. (tj. 7,78 ha x 252 zł) x 12 miesięcy) + dochód w wysokości 6.205,48 zł (rocznie) z tytułu renty rodzinnej na córkę A.B. (w aktach sprawy załączone oświadczenie o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych). Łączny dochód w 2002 r. wyniósł 29.732,20 zł. Dochód na jednego członka rodziny wnioskodawczyni wyniósł 1.238,84 zł na miesiąc. Kryterium dochodowe rodziny w przeliczeniu na osobę wynosi 504 zł na miesiąc, a więc dochód rodziny w przeliczeniu na osobę za 2002 r. przekroczył określone w przepisach kryterium dochodowe. Organ odwoławczy powołał się na obowiązujące przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazując, że zgodnie z zasadami obowiązującymi od 1 maja 2004 r. wynika, że warunkiem przyznania zasiłku rodzinnego jest spełnienie kryterium wieku dziecka i dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę ustalonego na podstawie dochodu uzyskanego przez rodzinę w 2002 r. Prawo do dodatków do zasiłku rodzinnego przysługuje pod warunkiem, że na dziecko przysługuje zasiłek rodzinny. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. organ I instancji po analizie wniosku i załączonych do niego dokumentów wymaganych § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 5 marca 2004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne trafnie ustalił źródła i wysokość dochodu w rodzinie skarżącej. Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, iż dochód rodziny w przeliczeniu na osobę za 2002 r. w wysokości 1.238,84 zł na miesiąc przekroczył określone w przepisach kryterium dochodowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało, iż decyzja o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego oraz odmowa przyznania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka jest prawidłowa, odpowiednia do dokumentów zebranych w aktach sprawy i unormowań dotyczących świadczeń rodzinnych. W ocenie organu odwoławczego, relacje cywilno - prawne między właścicielem gruntu rolnego a najemcą lub podnajemcą nie mają wpływu na wynik w przedmiotowej sprawie w kwestii przyznania świadczenia w formie zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, zgodnie z ustawą o świadczeniach rodzinnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z.B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia wobec niewyjaśnienia przez organy administracji wszystkich okoliczności sprawy. Skarżąca podkreśliła swoją trudną sytuację życiową oraz zarzuciła organom złą wolę w zakresie udzielanej jej pomocy. Powołała się na argumenty tożsame z argumentami odwołania. Ponownie wskazała, że fakt, że jest właścicielem gruntu rolnego nie przesądza jeszcze o tym, że czerpie z niego dochody, mogące stanowić podstawę obliczenia kryterium dochodowego na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie wskazując na faktyczne i prawne podstawy rozstrzygnięcia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja jak również decyzja ją poprzedzająca zostały wydana z uchybieniami, która spowodowały konieczność ich uchylenia. Instytucje zasiłków rodzinnych oraz dodatków do tychże zasiłków reguluje w polskim system prawa ustawa z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2003 r., Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.). Zgodnie z art. 4 cytowanej ustawy zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka; opiekunowi faktycznemu dziecka; osobie uczącej się. Natomiast art. 5 ust. 1 stanowi, że zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. W przypadku gdy rodzina lub osoba ucząca się utrzymuje się z gospodarstwa rolnego, przyjmuje się, że miesięczny dochód z 1 hektara przeliczeniowego odpowiada 50 % kwoty, o której mowa w ust. 1. W przypadku gdy rodzina lub osoba ucząca się utrzymuje się z gospodarstwa rolnego oraz uzyskuje pozarolnicze dochody, dochody te sumuje się. Ze wskazanych przepisów wyraźnie wynika, że aby otrzymać zasiłek rodzinny konieczne jest spełnienie określonych warunków w zakresie uzyskiwanych dochodów. W przedmiotowej sprawie bezspornym pozostaje, że skarżąca uzyskuje dochody z gospodarstwa rolnego. Ponadto Z.B. otrzymuje rentę rodzinną. Jednakże organ administracji i skarżąca za podstawę obliczenia dochodu z prowadzonego gospodarstwa rolnego przyjmują powierzchnię gospodarstwa, którego skarżąca jest właścicielką, a nie posiadaczką. Istota sporu sprowadza się do ustalenia czy oddanie części (lub całości gospodarstwa rolnego) w dzierżawę powoduje, że organ administracji zobowiązany jest przy obliczaniu dochodu rodziny brać pod uwagę całość gospodarstwa rolnego stanowiącego własność wnioskodawcy, czy jedynie część faktycznie przynoszącą dochody. W ocenie organów administracji fakt zawarcia umowy dzierżawy jest dobrowolnym działaniem strony mieszczącym się w granicach prawa do dysponowania swoją własnością i nie może mieć wpływu na sposób obliczania uzyskiwanego dochodu. Odmiennego zdania jest skarżąca, która czuje się pokrzywdzona ustaleniem jej dochodu na podstawie powierzchni jej gospodarstwa rolnego, z której otrzymuje pewne korzyści, lecz jedynie w formie czynszu dzierżawnego. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie właściwą interpretację przepisów przyjęła skarżąca i dlatego też jej skarga zasługuje na uwzględnienie. Nie ma tym samym racji organ administracji przyjmując, że bezsporne jest, iż dochód rodziny w przeliczeniu na osobę za 2002 r. wyniósł 1.238,84 zł. W momencie wydawania decyzji obowiązywało wydane w wykonaniu delegacji ustawy o świadczeniach rodzinnych Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 5 marca 2004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U z 2004 r., Nr 45, poz. 433). Przepisy tegoż rozporządzenia są uzupełnieniem i uszczegółowieniem przepisów ustawy, na podstawie której zostały wydane. Reguluje ono między innymi kwestię sposobu obliczania dochodu przypadającego na rodzinę w przypadku, gdy dochód ten osiągany jest z tytułu posiadanego gospodarstwa rolnego. Stosownie do § 16 rozporządzenia w przypadku gdy rodzina utrzymuje się z gospodarstwa rolnego, dochód rodziny ustala się na podstawie przeciętnej liczby hektarów przeliczeniowych znajdujących się w posiadaniu rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Na powyższy przepis powołały się organy administracji przy wydawaniu decyzji. Jednakże jednocześnie organ zarówno I jak i II instancji popełniły błąd dokonując jego interpretacji, pomimo, że słusznie błąd ten podkreśliła skarżąca już w odwołaniu od decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. Kluczowe znaczenie ma w przedmiotowej sprawie ustalenie jaki był zamiar ustawodawcy, przy uzależnianiu dochodu od powierzchni posiadanej przeciętnej liczby hektarów przeliczeniowych gospodarstwa rolnego. W ocenie Sądu racjonalny ustawodawca zmierzał w tym przypadku do zagwarantowania stronie ubiegającej się o zasiłek rodzinny prawidłowego obliczenia uzyskiwanego przez nią dochodu. Stąd właśnie odniesienie się do przeciętnej ilości hektarów przeliczeniowych będących w posiadaniu, a nie we własności wnioskodawcy. Zarówno ustawa o świadczeniach rodzinnych, jak i wydane z jej delegacji rozporządzenia nie zawierają definicji posiadania. Dla odnalezienia właściwego znaczenia tego pojęcia organ winien był posłużyć się definicja zawartą w przepisach kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Konieczność takiego odniesienia się wynika również z tego, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze stosunkiem prawnym o charakterze cywilnym - umową dzierżawy. Ustalenie charakteru tegoż zobowiązania i konsekwencji jakie za sobą pociąga w sferze posiadania gruntu rolnego przyjmowanego dla obliczenia dochodu na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych jest niezbędne dla właściwego rozstrzygnięcia kwestii przyznania stronie zasiłku rodzinnego. Zdaniem Sądu sytuacja jest o tyle jednoznaczna, że w cytowanym przepisie kodeksu cywilnego wprost odniesiono się do osoby dzierżawcy, przesądzając, że to on, a nie właściciel jest posiadaczem dzierżawionej rzeczy (w tym przypadku gruntu rolnego). Ustawa o świadczeniach rodzinnych, ani wskazane wyżej rozporządzenie nie wymagają przecież by posiadanie gruntu rolnego miało charakter samoistny, dopuszczając tym samym posiadanie zależne. Zasadnym jest zatem przyjęcie, że w spornej sprawie posiadaczem zależnym znacznej części gruntu rolnego będącego własnością Z.B. jest sąsiad, któremu skarżąca oddała grunt w dzierżawę. Natomiast wnioskodawczyni pozostaje jedynie posiadaczem (w tym przypadku samoistnym) reszty gospodarstwa nieobjętego stosunkiem zobowiązaniowym jakim jest umowa dzierżawy. Nie zmienia to faktu, że skarżąca uzyskuje z wydzierżawionego gospodarstwa dochody w postaci czynszu dzierżawnego. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ administracji winien zatem również tę kwotę uwzględnić przy obliczaniu dochodów wnioskodawcy. Nie ulega jednak wątpliwości, że jest to kwota znacznie niższa, niż kwota przyjęta przez organ przy obliczaniu dochodu w czasie postępowania będącego przedmiotem skargi. Stwierdzić należy, że na gruncie przepisów o świadczeniach rodzinnych, dla prawidłowego ustalenia dochodu rodziny utrzymującej się z gospodarstwa rolnego, nie wystarczy jedynie uzyskanie informacji o przeciętnej powierzchni hektarów przeliczeniowych będących własnością wnioskodawcy bądź wnioskodawców. Na organie administracji ciąży obowiązek zbadania również stosunków cywilnoprawnych jakie się z owym gruntem się wiążą i ich wpływu na kwestię jego posiadania. Niewykluczone bowiem jest, że strona posiada znacznie mniej gruntu niż wynika to z jej prawa własności i odwrotnie – bycie właścicielem gruntu rolnego o określonej powierzchni nie przesądza jeszcze o tym, że strona nie posiada innych gruntów rolnych, które powinny zostać wzięte pod uwagę przy obliczaniu uzyskiwanego dochodu, pomimo, że nie jest ich właścicielem. Z przytoczonych względów, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zmianami), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.