IV SA/Wa 818/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Wanda Zielińska-Baran Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Asesor WSA Anna Szymańska Protokolant Dominik Niewirowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2005 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2004 r.. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2002 r.; II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz M. L. 200 zł. (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. utrzymał w mocy na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2002 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1960 r. utrzymującego w mocy orzeczenie Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa - Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lipca 1959 r. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości o powierzchni 8,57 ha, uregulowanej w księdze wieczystej pod nazwą hipoteczną kolonia "S.", położonej we wsi K. w woj. [...], stanowiącej b. własność C. L. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że podstawę prawną przejęcia opisanej nieruchomości stanowił przepis art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (tekst jednolity Dz. U. z 1989 r. Nr 58, poz. 348). Na podstawie powołanego przepisu przejmowane były nieruchomości rolne i leśne, objęte we władanie Państwa do dnia 5 kwietnia 1958 r., bez względu na ich obszar, jeżeli znajdowały się one nadal we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Przejęciu na własność Państwa podlegały także te nieruchomości, których właściciele do dnia 5 kwietnia 1958 r. dawali wyraz woli odzyskania swej nieruchomości, lecz z przyczyn od nich niezależnych nie mieli możliwości dochodzenia swoich praw. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że właścicielka nieruchomości C. L. w dniu 5 kwietnia 1958 r. nie posiadała tej nieruchomości. Pozostawała ona w tej dacie we władaniu Państwa, które w jego imieniu wykonywał Centralny Zarząd Konsumów Ministerstwa Handlu Wewnętrznego w W. Zdaniem Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi twierdzenie skarżącej, że przejęta nieruchomość nie była ani nieruchomością rolną, ani leśną i w związku z tym nie powinna podlegać przejęciu na podstawie wspomnianych przepisów nie znajduje uzasadnionego potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Z ustaleń Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1959 r. wynika, że nieruchomości te przekazane zostały na cele zagospodarowania rolniczego i faktycznie znajdowały się w takim użytkowaniu. Skargę na powyższą decyzję wniosła M. L. - następca prawny C. L. Skarżąca zarzuciła, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie ustosunkował się do podstawowego problemu, podnoszonego przez nią w postępowaniu administracyjnym, a mianowicie tego, że przedmiotowa nieruchomość, która została rozparcelowana na działki budowlane zgodnie z zatwierdzonym przez właściwy organ administracji planem parcelacji, utraciła charakter nieruchomości ziemskiej, w związku z czym nie może być uznana za nieruchomość rolną lub leśną, podlegającą przejęciu na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Parcele budowlane nie tracą swojego charakteru w zależności od sposobu ich użytkowania. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2002 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Działając na podstawie powyższego przepisu Sąd, nie badając zarzutów skargi stwierdził nieważność obu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, albowiem dotknięte są one wadą kwalifikowaną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Stosownie do art. 19 k.p.a. organy administracji są zobowiązane do przestrzegania z urzędu swojej właściwości. Naruszenie tego przepisu, polegające na wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kpa. O tym, który organ jest właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej rozstrzyga art. 157 kpa. W myśl tego przepisu wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej rozpoznaje organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - te organy. O tym, które organy są organami wyższego stopnia stanowi art. 17 kpa. Właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kontrolowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danej sprawie, a następnie na podstawie art. 17 kpa organ wyższego stopnia. Kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja wydana przez Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1960 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lipca 1959 r. wydane zostały na podstawie art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (tekst jednolity Dz. U. z 1989 r. Nr 58, poz. 348). Stosownie do treści art. 9 ust. 3 powołanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, o przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa orzekał organ administracji rolnej prezydium powiatowej rady narodowej, a o przejęciu nieruchomości leśnych - rejon lasów państwowych. Powyższy przepis został zmieniony ustawą z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustaw o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 10, poz. 56). Zgodnie ze znowelizowaną treścią art. 9 ust. 3, właściwym do orzekania o przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa stały się terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami stopnia podstawowego. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 291 ze zm.), przestały istnieć dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej, a ich kompetencje przejęły organy nowo utworzonych gmin oraz organy administracji rządowej. Z dniem 27 maja 1990 r. organem właściwym do orzekania o przejęciu nieruchomości rolnych na rzecz Państwa stał się, na podstawie art. 5 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) - rejonowy organ rządowej administracji ogólnej. Ten ostatnio wymieniony przepis został skreślony przez art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126). Na podstawie art. 58 pkt 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1991 r. Nr 107, poz. 464), skreślony został rozdział 1 i 2, w tym art. 9 (następnie oznaczony jako art. 16) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Powołana ustawa, ani inny przepis prawa powszechnie obowiązującego nie określają do właściwości jakich organów należy obecnie omawiana kategoria spraw. Zgodnie jednak z art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), do właściwości starosty przechodzą, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, jako zadania z zakresu administracji rządowej, określone w przepisach zadania urzędów rejonowej rządowej administracji ogólnej. Dlatego też należy przyjąć, iż kompetencje do orzekania w omawianej kategorii spraw należałoby obecnie do kompetencji starosty. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 162. poz. 124), organem wyższego stopnia w indywidualnych sprawach administracyjnych, należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Dodać należy, że w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa, uległ zmianie art. 17 pkt 1-3 k.p.a. i samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. W rozpoznawanej sprawie brak jest przepisów odrębnie ustalających kompetencję organu wyższego stopnia, a zatem organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej, stanowiącej własność C. L. jest samorządowe kolegium odwoławcze. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że dotychczasowe postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1960 r. utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lipca 1959 r. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości o powierzchni 8,57 ha, stanowiącej b. własność C. L. toczyło się z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej. Wystąpienie przesłanki określonej w art. 156§1 pkt 1 kpa uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ właściwy powinien wyjaśnić, czy w sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W szczególności organ powinien bardziej szczegółowo, niż miało to miejsce dotychczas odnieść się do kwestii, czy przedmiotowa nieruchomość była w dacie wydania decyzji nieruchomością rolną lub leśną, a zatem czy mogła podlegać przejęciu na rzecz Państwa w trybie art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (tekst jednolity Dz. U. z 1989 r. Nr 58, poz. 348). Ma to istotne znaczenie z punktu widzenia wystąpienia podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej określonej w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Organ nadzoru będzie także miał obowiązek zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu. Jak wynika z oświadczenia skarżącej następca prawny C. L. - H. W. z d. L. zmarła w toku postępowania administracyjnego, zaś jej spadkobiercy nie brali udziału w postępowaniu. Należy także zawiadomić o sprawie aktualnych właścicieli lub użytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.