II SA/Wr 2902/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia NSA - Krystyna Anna Stec Asesor WSA - Anetta Chołuj Protokolant - Halina Rosłan po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi T.D. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia [...] nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. Oddział Zamiejscowy w L., działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt l ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. Nr 90, poz. 575 z 1998r. ze zm.) oraz § 10 ust. l i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), jak również art. 138 § l pkt l kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000r. ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołania T. D. od decyzji wydanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L., znak [...] z dnia [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej w postaci uszkodzenia słuchu spowodowanego hałasem - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy . Jak przytoczył organ odwoławczy w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia - w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że T. D. w latach 1971-1997 pracował w A SA Oddział Zakłady Górnicze A w charakterze ślusarza, ślusarza-spawacza. W okresie zatrudnienia narażony był między innymi na hałas przekraczający NDN. W związku z podejrzeniem choroby zawodowej skierowany został na badania do D. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W. Oddział w L. W dniu [...] wydano orzeczenie lekarskie, w którym nie rozpoznano choroby zawodowej. Podczas badań konsultacyjnych w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. również nie rozpoznano zawodowego uszkodzenia słuchu, jednakże bez podania uzasadnienia. W toku postępowania odwoławczego od decyzji organu pierwszej instancji Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zwrócił się do D. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W. , Poradni Chorób Zawodowych w L. , prosząc o ponowne wystąpienie do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. o wydanie orzeczenia lekarskiego spełniającego wymogi przewidziane dla opinii biegłego. Badania w Instytucie zostały przeprowadzone w okresie od [...] do [...]. W otrzymanym orzeczeniu lekarskim z dnia [...] Instytut w S. nie rozpoznał u zainteresowanego choroby zawodowej. W uzasadnieniu orzeczenia lekarskiego podano, iż badanie ortoskopowe wykazało obustronnie błony bębenkowe całe zmatowiałe. Przeprowadzona szeroka diagnostyka audiologiczna obejmująca audiometrię tonalną i obiektywną wykazała przesunięcie progu słuchu z częstotliwości 1000, 2000, 4000 Hz z uwzględnieniem fizjologicznej poprawki na wiek średnio dla UP-35dB, dla UL-27dB. Pacjent od 1996r. tj. od zakończenia pracy zawodowej nie jest narażony na ponadnormatywny hałas. Pacjent badany był w Klinice Chorób Zawodowych w S. w 1999r. Wówczas średnie ubytki słuchu z częstotliwości 1000, 2000, 4000Hz po uwzględnieniu fizjologicznej poprawki na wiek wynosiło UP-27dB, UL-17dB. Stwierdzona obecnie progresja niedosłuchu wobec braku narażenia na hałas, a także jego asymetria nie upoważnia do przyjęcia zawodowej etiologii choroby i rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. W konkluzji organ drugiej instancji stwierdził, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych warunkiem niezbędnym do stwierdzenia choroby zawodowej jest jej wcześniejsze rozpoznanie przez właściwe placówki służby zdrowia oraz potwierdzenie narażenia zawodowego na czynnik szkodliwy odpowiedzialny za rozpoznaną chorobę zawodową. W omawianym przypadku żadna z badających jednostek służby zdrowia nie rozpoznała u T. D. zawodowej choroby narządu słuchu. Sam fakt potwierdzenia narażenia na dany czynnik szkodliwy jest niewystarczający do stwierdzenia choroby zawodowej. W skardze na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we W. - T. D. zarzucił, że od 1971r. do 1997r. pracował w narażeniu na hałas ponadnormatywny i ma uznany głęboki obustronny ubytek słuchu. Pomimo tych okoliczności jednostki służby zdrowia nie rozpoznały u skarżącego choroby zawodowej narządu słuchu. Nie uzasadniono w opinii skarżącego w sposób zadawalający, z jakich względów powstałego niedosłuchu nie można wiązać ze środowiskiem pracy i nie wyjaśniono jednoznacznie przyczyn utraty słuchu, skoro nie spowodowała ich wykonywana praca. Skarżący wniósł nadto o dopuszczenie dowodu z opinii biegłych sądowych lekarzy. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi podtrzymując generalnie dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270). Wobec powyższego niniejsza skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako rzeczowo i miejscowo właściwy. Po myśli art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą, co oznacza, że skarga może zostać uwzględniona jedynie, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art.145-150 ustawy). Stosownie zaś do brzmienia art.134 § 1 sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną postawą prawną. Wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem w ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają normy prawa materialnego oraz normy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie do § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 roku w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 65 poz. 294 z późn. zmianami), chorobą zawodową jest jedna z chorób określonych w wykazie stanowiącym załącznik do tego aktu prawnego pod warunkiem , że została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy, przy czym stosownie do ust. 2 § 1 przy ocenie działania czynnika szkodliwego uwzględnia się rodzaj, stopień i czas narażenia zawodowego, sposób wykonywania pracy. Zgodnie z normą § 7 - jednostkami organizacyjnymi właściwymi do rozpoznania chorób zawodowych są poradnie chorób zawodowych, kliniki chorób zawodowych, oddziały chorób zawodowych wchodzące w skład odpowiednich zakładów społecznej służby zdrowia, akademii medycznych lub instytutów naukowo-badawczych (...). Przewidziany cytowanym przepisem § 7 tryb ustalania przesłanek do stwierdzenia choroby zawodowej nie zwalnia jednakże organu orzekającego z obowiązku dochodzenia prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i mają obowiązek podejmowania w prowadzonym postępowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta jest realizowana w toku całego postępowania administracyjnego poprzez nałożony na organy wymóg wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ( art. 77 § 1 kpa) oraz dokonania jego pełnej oceny ( art. 80 kpa), czemu należy dać stosowny wyraz w uzasadnieniu decyzji poprzez wskazanie faktów, które uznano za udowodnione, dowodów, na których się oparto oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej ( art. 107 § 3 kpa). W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie ( por. wyroki NSA - z 5 XI 1998r. sygn. I SA 1200/98, LEX nr 45833, z 15 IV 1998r. sygn. I SA 2074/97, LEX nr 45828, z 3 XII 1996r. sygn. I SA/1350/96 ), że orzeczenia lekarskie wydane w ramach postępowania w przedmiocie choroby zawodowej mają charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa , stanowiąc dowód w ujęciu art. 75 § 1 kpa. Podlegają zatem , jak każdy inny dowód , ocenie organu orzekającego w sprawie stosownie do art. 80 § 1 oraz norm art.7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Trafnie wprawdzie wskazuje się, że bez tej opinii, bądź sprzecznie z nią, organ administracji nie może we własnym zakresie dokonywać rozpoznania choroby zawodowej ani nie może ustalać, czy rozpoznane schorzenie mieści się w powoływanym wykazie, nie oznacza to jednak zdjęcia z organu obowiązku dokonania oceny tej opinii, jako jednego z dowodów w sprawie, w granicach zakreślonych przywołanym wyżej art. 80 kpa. W niniejszej sprawie pokreślić wypada, że opinia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy z dnia [...] sprowadza się do konstatacji, cyt. : "że od czasu zakończenia pracy i uzyskania świadczeń rentowych a następnie emerytalnych pacjent nie był narażony na hałas. W związku z tym pogłębionego, w porównaniu z 1999r. niedosłuchu nie można wiązać z zawodowym środowiskiem pracy". Orzeczenie to nie określa precyzyjnie nawet stopnia uszkodzenia słuchu w trakcie wymienionego badania, ani jego charakteru, pomija opis i ocenę przeprowadzonych, aktualnych badań, na wstępie przytaczając tylko, iż w Ośrodku zainteresowany był badany we wrześniu 1998r., a następnie poddany został obserwacji klinicznej od [...] do [...] 1999r., lecz wówczas nie stwierdzono istnienia zawodowego uszkodzenia słuchu. Jakkolwiek w kolejnym orzeczeniu - sporządzonym przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...] zawarto argumentację zajętego stanowiska z podaniem stopnia uszkodzenia słuchu (po uwzględnieniu fizjologicznej poprawki na wiek) - w uchu prawym 35 dB, w uchu lewym 27 dB, niemniej już uzasadnienie w części odnoszącej się do wykazania braku związku schorzenia występującego u skarżącego ze środowiskiem pracy nie jest wyczerpujące ani jednoznaczne, nadto błędnie w ocenie Sądu przyjęto brak narażenia skarżącego na szkodliwy wpływ środowiska pracy tzn. na hałas. W przedmiocie przyczyn odmowy uznania schorzenia za chorobę zawodową wskazano jedynie, iż " stwierdzona obecnie progresja niedosłuchu wobec braku narażenia na hałas, a także jego asymetria nie upoważnia do przyjęcia zawodowej etiologii choroby i rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. Na narząd słuchu działać mogą inne czynniki uszkadzające słuch, pozazawodowe, takie jak nadciśnienie tętnicze, zmiany miażdżycowe i sprzyjające im zaburzenia gospodarki lipidowej". Przede wszystkim zważyć należy, iż w sposób nie budzący wątpliwości ustalono, że skarżący był do roku 1984 narażony na hałas ponadnormatywny, co zostało stwierdzone w toku postępowania wyjaśniającego, w szczególności w piśmie z dnia [...] A SA przyznał, że do 1984r. na stanowisku pracy skarżącego (a zatem przez okres 13 lat zatrudnienia) najwyższe dopuszczalne natężenia hałasu były przekroczone o 2 - 4 dB(A). W późniejszym czasie aż do ustania zatrudnienia skarżący także pracował w narażeniu na hałas - w górnych granicach NDN ( od 73 do 81,7 dB). W tym kontekście wypada podkreślić, iż w świetle unormowań rozporządzenia wystąpienie czynników szkodliwych w środowisku zatrudnienia - warunkujących uznanie choroby zawodowej - nie musi wcale wynikać z przekroczenia dopuszczalnych norm. Z przepisów rozporządzenia nie sposób wyprowadzić takiego wniosku - zachodzi brak ku temu podstaw prawnych, ponieważ ustawodawca nie ustanowił takiego kryterium normatywnego. Jak już wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 II 1998r. sygn. I SA 1862/97 ( LEX nr 45840) - którego pogląd Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela - przestrzeganie przez pracodawcę przepisów dotyczących NDN rzutuje tylko na ustalenie winy bądź braku winy pracodawcy w powstaniu choroby zawodowej, nie ma natomiast znaczenia dla ustalenia istnienia związku przyczynowego pomiędzy schorzeniem a warunkami pracy, istotne znaczenie dla powstania choroby w związku z warunkami pracy ma także osobnicza wrażliwość pracownika na czynniki szkodliwe występujące w pracy. W tym świetle okoliczność narażenia skarżącego na oddziaływanie czynnika szkodliwego w środowisku pracy w postaci hałasu nie może być kwestionowana. Nadto ze sformułowań omawianego orzeczenia lekarskiego nie wynika wprost, że istotnie wykluczono wpływ środowiska pracy na ubytek słuchu u skarżącego, gdyż ograniczono się jedynie do wymienienia, że pozazawodowe czynniki w rodzaju nadciśnienia tętniczego, zmian miażdżycowych mogą oddziaływać na słuch, wszakże bez jednoczesnego umotywowania i oceny stopnia tego wpływu na ubytek słuchu u skarżącego - nie wiadomym na przykład pozostaje stan zaawansowania zmian miażdżycowych u skarżącego ( czemu zresztą skarżący przeczy) oraz w jakim zakresie do ubytku słuchu przyczyniło się nadciśnienie tętnicze. Nie uściślono również kryteriów diagnostycznych, na podstawie których uznano różnicę 10 dB ubytku słuchu w lewym uchu w stosunku do ucha prawego za mającą dodatkowo przemawiać na rzecz pozahałasowej etiologii schorzenia. Brak wyjaśnień w tej materii budzi zastrzeżenia jeśli chodzi o rozważenie, czy przedmiotowa opinia nie nosi znamion dowolności w zakresie oceny omawianego przypadku. Jest to na tyle istotne, że na przykład w literaturze - " Choroby zawodowe" pod red. prof. Kazimierza Marka, Wyd. Lekarskie PZWL, Warszawa 2001,2003, na str. 448 podaje się, iż na inne, niezwiązane z narażeniem na hałas przyczyny niedosłuchu wskazuje znaczna asymetria ubytku słuchu, przekraczająca 30 dB. Wbrew zatem wymogom art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa organy I i II instancji bezsprzecznie nie wyjaśniły wszechstronnie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i nie wykazały ponad wszelką wątpliwość , że uszkodzenie słuchu u skarżącego spowodowane zostało wyłącznie czynnikami pozazawodowymi. Sam zresztą fakt współistnienia przy schorzeniu czynników pozazawodowych żadną miarą nie może prowadzić do wysnuwania wniosku , iż tym samym wykluczony zostaje związek przyczynowy między istnieniem choroby zawodowej a narażeniem z powodu szkodliwego środowiska pracy. Uszczerbek na zdrowiu jest bowiem spowodowany przyczyną zewnętrzną także wówczas, gdy współdziałały ze sobą zarówno przyczyny wewnętrzne jak i zewnętrzne. Nadal zachowuje aktualność pogląd wyrażony wyroku Sądu Najwyższego z 3II 1999 r. IIRN 110/98 ( Prok. i Pr. z 1999, nr 7 - 8, poz. 56 ), iż w przypadku pozytywnego ustalenia , że stwierdzona u pracownika choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych i praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie, istnieje domniemanie związku przyczynowo - skutkowego między chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 IV 1982r. IISA 372/ 82 ( ONSA z 1982, Nr 1, poz. 33) uznając, że wystarczy tylko stwierdzenie istnienia warunków w środowisku pracy narażających na powstanie danej choroby, nie jest natomiast konieczne udowodnienie , że w danym wypadku warunki takie ją spowodowały. Nie wyłącza to możliwości wykazania, że mimo pracy w warunkach narażających na daną chorobę - jej powstanie w konkretnym wypadku nastąpiło z innych przyczyn , nie związanych z wykonywaniem zatrudnienia, jednakże nie dające się usunąć wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika. W niniejszej sprawie orzekające organy w ocenie Sądu nie obaliły domniemania istnienia związku przyczynowego między warunkami pracy, tj. hałasem na jaki niewątpliwie narażony był skarżący, a stwierdzonym niedosłuchem. Zawarte w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych wyrażenie "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu" oznacza, iż wystąpienie uszkodzenia zdrowia w postaci niedosłuchu oraz wykonywanie pracy w warunkach zagrożenia hałasem samo przez się uzasadnia zakwalifikowanie danego schorzenia jako choroby zawodowej (i to niezależnie od stopnia nasilenia), chyba że zgodnie z obowiązującymi według kodeksu postępowania administracyjnego regułami postępowania organy wykażą w sposób nie budzący wątpliwości brak związku przyczynowo-skutkowego, o którym mowa w § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Chodziłoby tu zwłaszcza o kategoryczne wyeliminowanie jakiegokolwiek wpływu hałasu, na który był narażony skarżący - na istniejące u niego uszkodzenie słuchu. Tylko wtedy można byłoby stwierdzać o skutecznym obaleniu przez organy wynikającego z § 1 ust. 1 rozporządzenia domniemania choroby zawodowej. W niniejszej jednak sprawie, o czym mowa wyżej, organy Inspekcji Sanitarnej istnienia tego związku przyczynowego nie wykluczyły. Sąd nie dopuścił dowodu z opinii biegłych, czego domagał się skarżący, albowiem w świetle art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz.1270 ze zm.) Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające tylko z dokumentów. Sąd administracyjny nie prowadzi natomiast postępowania dowodowego celem ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie, nie orzeka bowiem merytorycznie co do istoty sprawy w miejsce organów administracji publicznej, kontroluje jedynie legalność wydanych decyzji i innych aktów administracyjnych i w razie stwierdzenia ich niezgodności z prawem może tylko zaskarżoną decyzję (akt) wyeliminować z obrotu prawnego. Z powołanych względów - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 powołanej ustawy - orzeczono jak w sentencji wyroku.