II SA/Kr 930/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr) Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2005 r. sprawy ze skargi K. Z., J. Z. i A. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 19 lutego 2001 r. Nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów złożonych w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione skargę oddala. Postanowieniem z dnia [...].01.2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 34 § 2, 3 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz. U. z 1991 r. Nr 36 poz. 161 z późn. zm./, po rozpatrzeniu zarzutów wniesionych w dniu [...].01.2001 r. przez adwokata W. C. - pełnomocnika A. i J. Z. - przedstawicieli ustawowych małoletniej K. Z. w sprawie postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...].01.2001r., uznał za nieuzasadnione wniesione zarzuty oraz odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że jak wynika z przedłożonego organowi aktu notarialnego z dnia [...].07.1998r. K. Z. stała się właścicielką nieruchomości położonej we wsi Z. gmina S., oznaczonej nr działki 435/[...]. Wobec powyższego stała się również właścicielką budynku mieszkalnego znajdującego się na tej działce, który w dniu nabycia obciążony był obowiązkiem rozbiórki samowolnej rozbudowy tego budynku, wynikającym z prawomocnej decyzji administracyjnej z dnia [...].04.1998r. W zarzutach została postawiona teza, że obowiązek ten wygasł, bowiem zobowiązanym do jego wykonania był J. Z., nie będący obecnie właścicielem obiektu podlegającego rozbiórce. Organ stwierdził, że jak wynika z orzecznictwa, dokonanie czynności cywilnoprawnej, polegającej na przeniesieniu własności nieruchomości powoduje, że nowy właściciel staje się zobowiązanym do ponoszenia ciężarów publicznoprawnych związanych z własnością tej nieruchomości, a wynikających z faktu władztwa nad rzeczą. Wykonanie rozbiórki obciąża nabywcę obiektu i w stosunku do niego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. W związku z powyższym nic nie stoi na przeszkodzie wystawienia tytułu wykonawczego i wszczęcia postępowania egzekucyjnego przeciwko osobie, która nie była stroną postępowania administracyjnego, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Nakazany obowiązek rozbiórki powiązany jest z obiektem budowlanym a nie osobą mogącą go wykonać. Dlatego też nieuzasadniony jest zarzut błędu co do osoby zobowiązanego we wszczętym postępowaniu, bowiem K. Z. jest aktualną właścicielką obiektu budowlanego obciążonego prawomocnym obowiązkiem rozbiórki. W zażaleniu na to postanowienie A. i J. Z. – przedstawiciele ustawowi K. Z. podnieśli, że narusza ono prawo materialne przez prowadzenie egzekucji przeciwko osobie, która nie jest na mocy wydanej decyzji administracyjnej zobowiązana do działania oraz nieważność postępowania wobec prowadzenia go przeciwko K. Z., mimo, iż identyczne postępowanie zostało już prawomocnie zakończone w dniu [...].09.2000r. decyzją organu II instancji orzekającą o braku podstaw do prowadzenia egzekucji przeciwko K. Z. i umarzającej postępowanie egzekucyjne wobec niej. Podnieśli, że w obowiązującym prawie brak jest przepisu na podstawie którego można by przyjąć, że w razie-zbycia nieruchomości, gdzie uprzednio wobec jej właściciela, przed tym zbyciem, orzeczono obowiązek rozbiórkowy, obowiązek ten przechodzi na nabywcę, w szczególności na małoletnie dziecko. Zarzucili, że organ I instancji nie rozważył zarzutu, iż zakończenie postępowania wobec małoletniej w dniu [...].09.2000r. uniemożliwia ponowne jego prowadzenie. W sprawie zachodzi nieważność postępowania z uwagi na art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Postanowieniem z dnia 19 lutego 2001 znak : [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia podał, że decyzją z dnia [...].04.1998r. został nałożony na J. Z. obowiązek rozbiórki samowolnie zrealizowanej rozbudowy budynku mieszkalnego. Organ odwoławczy stwierdził, że obecnie właścicielem nieruchomości położonej w Z., działki nr 435/[...] jest małoletnia K. Z. W związku z niewykonaniem tego obowiązku organ I instancji wszczął i przeprowadził postępowanie egzekucyjne w stosunku do małoletniej K. Z., działającej przez swoich przedstawicieli ustawowych, w trakcie którego wydał postanowienie o nałożeniu grzywny z dnia [...].01.2001r. celem przymuszenia oraz wystawił tytuł wykonawczy z dnia [...].01.2001r. zaopatrzony w klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej. Zgodnie z art. 52 prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji . o której mowa w art. 48 i art. 51 ustawy. W myśl przepisu art. 120 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zasadne jest nałożenie grzywny na przedstawicieli ustawowych małoletniej. W analizowanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności wymienionych w art. 59 § 1 ustawy, stanowiącym o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Organ stwierdził, że błędny jest pogląd wyrażony w zażaleniu jakoby aktualny właściciel nieruchomości objętej nakazem rozbiórki nie był zobowiązany do jej wykonania. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem NSA decyzję rozbiórkową egzekwuje się od aktualnego właściciela bez konieczności wydawania ponownej decyzji rozbiórkowej. Wyjaśnił, że popełnione błędy w postępowaniu egzekucyjnym w dużej mierze wynikły z działania pełnomocnika w sprawie, który zmierzał do obejścia prawa poprzez uchylenie skutków popełnionej samowoli i wyeliminowania z obrotu prawnego art. 48 prawa budowlanego, który jednoznacznie sankcjonuje rozbiórkę. Tego rodzaju działanie nie może być zaaprobowane, gdy podważa się rozbiórkę zarówno w stosunku do poprzedniego Jak i obecnego właściciela w zależności od treści nałożonego obowiązku osoby zobowiązanej. Postanowienie z dnia [...].09.2000r. wydane było przy założeniu, że obowiązek rozbiórki spoczywa na J. Z., natomiast zaskarżone postanowienie prawidłowo ustala, że obowiązek ten spoczywa na jego córce. Nie jest więc ono identyczne w zakresie podmiotowym. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie A. Z., J. Z. i K. Z. wnieśli o jego uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że zarzucają mu rażące naruszenie prawa przez zaakceptowanie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wobec osoby co do której nie istnieje żaden obowiązek takiego działania, wynikający z prawomocnej decyzji administracyjnej, a w rezultacie doprowadzenie do sytuacji, gdy egzekucji, która winna być umorzona na mocy art. 33 pkt 1 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ma być obecnie prowadzona. Nadto podnieśli rażącą obrazę art.156 § 1 pkt 3 kpa przez prowadzenie nadal postępowania egzekucyjnego w sprawie, mimo, iż w dniu [...].09.2000r. tenże sam organ II instancji uchylił identyczne jak obecnie zaakceptowane postanowienie organu I instancji i orzekł o braku podstaw prawnych do wydania zaskarżonego postanowienia organu I instancji. Skarżący wskazali, że organ nie wskazując podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia uznał, iż z orzecznictwa NSA, bliżej nie przytoczonego, wynika, że w razie zbycia nieruchomości objętej nakazem rozbiórki, taki obowiązek przenosi się na nabywcę nieruchomości. Podała, że pogląd taki jest nie do pogodzenia z zasadą legalizmu, jaka obowiązuje organy administracji. Skoro organy obu instancji nie mogą, w obowiązującym systemie prawa, wskazać przepisu, z którego miałoby wynikać przejście tego obowiązku z J. Z. na jego córkę K. Z., to oznacza, że działanie organów administracji jest bezprawne. W skardze podniesiono również, że nie do przejęcia jest twierdzenie organu, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego, już raz umorzonego, jest dopuszczalne wobec wprowadzenia w błąd organu przez pełnomocnika skarżącej. Umorzenie postępowania kończy je wobec określonej osoby, nie pozwalając na ponowne jego kontynuowanie, nawet, gdyby później się okazało, że wydane w tym zakresie postanowienie było wadliwe. W skardze podniesiono również, że rodzice małoletniej nie mogą bez narażenia się na odpowiedzialność cywilna i karną zburzyć jej domu. Skarżący zarzucili, że organ błędnie ustalił, że orzeczenie z dnia [...].09.2000r. zakładało, że obowiązek spoczywa na J. Z. Stanowiło o tym jednakże orzeczenie z dnia [...].12.2000r. Złożona odpowiedź na skargę dotyczy postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 19.02.2001r., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].01.2001r. w przedmiocie nałożenia grzywny. Na rozprawie w dniu 16.03.2005r. strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi /art. 134 ustawy/. W związku z twierdzeniami skargi, przedstawić należy tok postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wyegzekwowania przedmiotowego obowiązku wykonania rozbiórki, nałożonego na inwestora J. Z. decyzją z dnia [...].04.1998r. Pierwotnie, upomnieniem z dnia [...].07.1999r., do wykonania obowiązku wezwano J. Z. Złożył on wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego, podając, że w dniu [...].07.1999r. zbył przedmiot, który ma być podany rozbiórce córce K. Z. Postanowieniem z dnia [...].09.1999r., utrzymanym w mocy postanowieniem organu odwoławczego z dnia [...].11.1999r. postępowanie z wniosku z dnia [...].07.1999r. zostało umorzone, gdyż nie został wystawiony tytuł wykonawczy, a tym samym postępowanie egzekucyjne nie zostało wszczęte. Kolejnym upomnieniem z dnia [...].03.2000r. do wykonania obowiązku została K. Z. działająca przez swych przedstawicieli ustawowych A. i J. Z. W dniu [...].08.2000r. wystawiono tytuł wykonawczy w stosunku do K. Z., działającej przez swych przedstawicieli ustawowych. W dniu [...].08.2000r. na przedstawicieli ustawowych została nałożona grzywna w celu przymuszenia. W dniu [...].08.2000r. organ I instancji uznał złożone w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego zarzuty za nieuzasadnione i odmówił umorzenia postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w dniu [...].09.2000r. uchylił postanowienie z dnia [...].08.2000r. i umorzył postępowanie organu I instancji, stwierdzając, że brak jest podstaw prawnych do nałożenia obowiązku na małoletnią, a w dniu [...].09.2000r. uchylił postanowienie organu I instancji w przedmiocie nałożenia grzywny z dnia [...].08.2000r. i orzekł o braku podstaw do jego wydania. Następnie upomnienie zostało wystosowane do J. Z. i w stosunku do niego w dniu [...].10.2000r. wydany został tytuł wykonawczy. Postanowieniem z dnia [...].10.2000r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nałożył na J. Z. grzywnę w celu przymuszenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...].12.2000r. uchylił postanowienie organu I instancji z dnia [...].10.2000r. i umorzył postępowanie egzekucyjne, a postanowieniem z dnia [...].12.2000r. uchylił postanowienie PINB z dnia [...].11.2000r. uznające za nieuzasadnione zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...].10.2000r. i umorzył postępowanie organu I instancji (polecając prowadzenie egzekucji w stosunku do małoletniej K. Z.). W kolejnym postępowaniu upomnienie zostało wystosowane do K. Z. reprezentowanej przez przedstawicieli ustawowych w dniu [...].12.2000r. Tytuł wykonawczy wystawiony został w dniu [...].01.2001 r. w stosunku do K. Z. działającej przez przedstawicieli ustawowych. Tak więc, zgodnie z twierdzeniami skargi, w postanowieniu z dnia [...].09.2000r., po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie PINB z dnia [...].08.2000r. uznającego za nieuzasadnione zarzuty w sprawie prowadzonego przeciwko K. Z. postępowania egzekucyjnego organ odwoławczy wyraził pogląd, że brak jest podstaw do nałożenia obowiązku na K. Z., a postępowanie egzekucyjne winno być prowadzone w stosunku do J. Z. Pogląd ten został powtórzony w postanowieniu przez organ odwoławczy w postanowieniu z dnia [...].09.2000r. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia, Sąd stwierdził, że nie narusza ono prawa. Podstawowym problemem wymagającym rozważenia było, czy wobec wydania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. postanowienia z dnia [...].09.2000r., którym uchylono postanowienie organu I instancji z dnia [...].08.2000r. uznające za nieuzasadnione zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...].08.2000r. i umorzono postępowanie organu I instancji oraz wobec wydania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. postanowienia z dnia [...].09.2000r., którym uchylone zostało postanowienie organu I instancji z dnia [...].08.2000r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania przedmiotowego obowiązku na rzecz A. i J. Z. jako przedstawicieli ustawowych małoletniej K. Z. i którym orzeczono o braku podstaw do wydania zaskarżonego postanowienia z dnia [...].08.2000r. przez organ I instancji (a to w związku z poglądem organu wyrażonym w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...].09.2000r., że skoro decyzja nakładała obowiązek rozbiórki na J. Z. i w związku z tym, że jest on nadal inwestorem i właścicielem samowolnie rozbudowanej części budynku, postępowanie egzekucyjne powinno być prowadzone w stosunku do jego osoby), można było ponownie prowadzić postępowanie egzekucyjne przeciwko małoletniej K. Z. i nałożyć grzywnę na jej przedstawicieli ustawowych. Stwierdzić należy, że postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Jedynie przyjęta w procedurze administracyjnej konstrukcja umorzenia postępowania w drodze decyzji powoduje, że stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania administracyjnego korzysta z tej samej ochrony jak każda inna decyzja (art. 16 kpa). Jak wynika z treści art. 126 kpa do postanowień nie ma zastosowania przepis art. 16 kpa. Przepis art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zważywszy na odmienność celów postępowania administracyjnego i egzekucyjnego, zasad dotyczących umorzenia postępowania jurysdykcyjnego nie można przenosić na postępowanie egzekucyjne. Jak wynika z przepisu art. 60 § 1 ustawy wyłącznym skutkiem umorzenia postępowania egzekucyjnego, jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej, jest uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych. Zaznaczyć przy tym należy, że z żadnego przepisu ustawy nie wynika zakaz wszczęcia nowego postępowania egzekucyjnego celem doprowadzenia do wykonania istniejącego przed wydaniem postanowienia o umorzeniu obowiązku. Wniosek taki wyprowadzić można również z treści art. 59 ustawy, z którego wynika, że przyczyną umorzenia postępowania egzekucyjnego mogą być również przeszkody czasowe, czy też stanowisko wierzyciela. Zgodnie z przepisem art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia (Dz. U. 00.122.1315), w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Z przepisu tego wynika zatem zasada obowiązku prowadzenia egzekucji administracyjnej . Wierzyciel nie może kierować się własnym uznaniem, czy wszcząć egzekucję. Z powagi rzeczy osądzonej nie może zatem również korzystać postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].09.2000r. orzekające o braku podstaw prawnych do nałożenia przez organ I instancji na przedstawicieli ustawowych K. Z. grzywny w celu przymuszenia. Podkreślenia wymaga, że zaskarżone postanowienie nie zapadło w tej samej sprawie, jak twierdzi skarżąca, gdyż zostało wydane po wszczęciu nowego postępowania egzekucyjnego, dotyczącego jedynie tego samego obowiązku. Tak więc zarzut nieważności zaskarżonego postanowienia (sformułowany jako zarzut nieważności postępowania), jest niezasadny. Drugim zarzutem podnoszonym w skardze był zarzut braku podstawy prawnej do prowadzenia egzekucji w stosunku do nabywcy nieruchomości. Zgodnie z art. 26 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. W sytuacji, gdy przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego zobowiązany do rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej zbył własność nieruchomości, której dotyczył nałożony obowiązek, nie posiadając już władztwa nad rzeczą, nie może on już być zobowiązany do wykonania publicznoprawnego obowiązku rozbiórki związanego w własnością tej nieruchomości. Dlatego też, na podstawie art. 26 ustawy organ egzekucyjny uprawniony jest do ustalenia aktualnego właściciela nieruchomości i wystawienia przeciwko niemu tytułu wykonawczego. Przepis art. 27 ustawy, określający wymogi, jakie musi spełniać tytuł wykonawczy nie stanowi o tym, aby w tytule należało wymienić osobę, na którą ostateczną decyzją administracyjną został nałożony obowiązek. Jak wynika z art. 3 ustawy egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, a nie w stosunku do osób wymienionych w tych decyzjach lub postanowieniach. Analogiczna kompetencja - ustalenia osoby zobowiązanej - została na organ egzekucyjny nałożona w przepisie art. 57 ustawy. Zgodnie z tym przepisem wierzyciel może, nie czekając na sądowe stwierdzenie nabycia spadku, wskazać osobę, którą uważa za spadkobiercę zmarłego zobowiązanego, odpowiedzialną za egzekwowany obowiązek. Na marginesie zauważyć należy, że w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia brak było, obowiązującego od dnia 30.11.2001r. przepisu art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, regulującego kwestię przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego. Dodany ustawą z dnia z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw art. 28a brzmi: "W przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego". Skoro w przepisie tym użyte zostało sformułowanie "postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy", dotyczy on przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego w toku postępowania egzekucyjnego. W tym miejscu stwierdzić należy, że wbrew poglądowi wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, że "podjęcie czynności egzekucyjnych przeciwko małoletniej K. Z. znajduje uzasadnienie w art. 30 § 4 kpa, gdyż wobec zbycia nieruchomości w miejsce dotychczasowej strony wstępują następcy prawni", przepis ten nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż zbycie nieruchomości nie miało miejsca w toku postępowania. Wobec powyższego, uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.