II SA/Łd 381/04

Dnia 16 marca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi T. A. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z dnia [....] Nr [..] 2. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz T. A. kwotę 100 (sto) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Łd 381 / 04 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem Nr [...] (znak: [....] ) z dnia [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez T. A. od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [..] z dnia [...] Nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy działki nr 612 przy ulicy A 6 w K. – utrzymał zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ wskazał, iż w wyniku postępowania wszczętego przez T. A. organ nadzoru budowlanego przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie prawidłowości zabudowań położonych w K. przy ulicy A 6, w wyniku którego ustalił, iż małżonkowie P. wybudowali na podstawie pozwolenia na budowę z 1988 roku budynek mieszkalny oraz bez pozwolenia na budowę w 1994 roku budynek gospodarczy. Jednocześnie ustalono, iż w Sądzie Rejonowym w T. toczy się postępowanie dotyczące stanu prawnego terenu, na którym zlokalizowany jest budynek gospodarczy. Mając na uwadze będące w toku postępowanie sądowe organ administracji I instancji postanowieniem z dnia 16 stycznia 2004 roku, wydanym w trybie art. 97 par. 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie legalności zabudowy działki nr 612 położonej w K. przy ulicy A 6. Organ odwoławczy badając zażalenie, jakie na powyższe postanowienie złożył T. A. doszedł do przekonania, iż zgodnie z przepisem, art. 97 par. 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym – w ocenie organu – jest pewna kwestia materialnoprawna pojawiająca się w toku załatwiania sprawy, bez rozstrzygnięcia której sprawy administracyjnej załatwić nie można, a rozstrzygnięcie której należy do właściwości innego organu administracji niż ten, przed którym toczy się postępowanie administracyjne lub do sądu. W ocenie organu w rozpoznawanej sprawie wszczęto postępowanie w sprawie prawidłowości budowy budynku gospodarczego zrealizowanego bez pozwolenia na budowę na działce położonej w K. przy ulicy A 8. Organ ustalił, iż inwestycję tą zakończono w 1994 roku. Ponadto organ ustalił, iż w Sądzie Rejonowym w T. toczy się postępowanie dotyczące przeniesienia własności terenu działki, na której zbudowany jest budynek gospodarczy będący przedmiotem niniejszego postępowania. W ocenie organu, wobec toczącego się postępowania cywilnego dotyczącego sporu o określenie uprawnienia do nieruchomości, postępowanie administracyjne prowadzone w oparciu o przepisy regulujące samowolę budowlaną, ma charakter wtórny, a wobec tego uzasadnionym jest zawieszenie tegoż postępowania do czasu zakończenia postępowania przed sądem powszechnym. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, iż zaskarżone postanowienia nie narusza przepisów prawa, a bezzasadne zażalenie nie może doprowadzić do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. W dniu 5 kwietnia 2004 roku skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie złożył T. A. zarzucając bezpodstawne zawieszenie postępowania wobec obowiązku prowadzenia postępowania mającego na celu "wydanie decyzji dotyczącej bezprawnego pobudowania na jego działce przez W. i D. małżonków P. budynku gospodarczego, ogrodzenia, oraz zmiany budynku mieszkalnego przez wybicie drzwi od strony nieruchomości skarżącego, zobowiązującej małżonków P. do rozebrania powyższych naniesień przywracając stan poprzedni nieruchomości." W uzasadnieniu wniesionej skargi podniesiono, iż małżonkowie P. otrzymali pozwolenie na wybudowanie domu w K. przy ulicy B, a nie przy ulicy A, gdzie wybudowali ostatecznie dom mieszkalny. W ocenie skarżącego inwestorzy otrzymując decyzje o pozwoleniu na budowę nie otrzymali generalnego pozwolenia na budowanie się "w każdym miejscu". Skarżący wskazał nadto przebieg i zakres procesu inwestycyjnego małżonków P., oraz w ujęciu historycznym tok postępowań administracyjnych i sądowych prowadzonych z udziałem stron. W konkluzji wskazał, iż małżonkowie P. nie wykazali w "sposób niewadliwy" swego prawa do dysponowania gruntem, a zatem nie mogło być wydane na ich rzecz pozwolenie na budowę jakiegokolwiek budynku na spornym gruncie. W szczególności skarżący zwrócił uwagę na wyrok Sądu Rejonowego w T. z dnia 25 lutego 1994 roku stwierdzający nieważność umowy z dnia[...] , mocą której małżonkowie P. uzyskali od Skarbu Państwa prawo użytkowania wieczystego spornej nieruchomości. Pomimo zabezpieczenia powództwa zakazującego czynienia na gruncie jakichkolwiek naniesień małżonkowie P. w krótkim czasie wybudowali budynek gospodarczy. Uczynili to pomimo wstrzymania robót budowlanych przez organ nadzoru budowlanego. W tym czasie pomimo zakazów inwestorzy wybetonowali także podwórko i ogrodzili działkę. W ocenie skarżącego zawieszenie postępowania mającego doprowadzić do zmuszenia inwestorów aby rozebrali bezprawnie dokonane naniesienia, jest zwyczajnym nagradzaniem inwestorów mimo tego, iż oni nie tylko lekceważą prawo ale wręcz sobie z niego kpią. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: u.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 u.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu oraz przyczyny wzruszenia postanowienia, a także nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 u.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu oraz w poprzedzającym postanowieniu organu I instancji, naruszeń prawa rodzących konieczność ich uchylenia. Nie budzi wątpliwości, iż organ administracji publicznej władny jest zawiesić postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (art. 97 par. 1 pkt 4 k.p.a.). Zawieszenie postępowania w powyższej sytuacji nie ma charakteru uznaniowego, lecz organ zobowiązany jest postępowanie zawiesić w każdej sytuacji gdy stwierdzi, iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego) przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. (vide: wyrok NSA z dnia 21 września 2001 roku w sprawie I SA 2314/00, LEX nr 55746 oraz wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2000 roku w sprawie V SA 1701/99, LEX 79244). Zbadanie istnienia związku przyczynowego możliwe jest jednak dopiero wówczas gdy usunięte zostaną wątpliwości na temat tego, jaki jest charakter zarówno sprawy administracyjnej jak i zagadnienia wstępnego. Dopiero po wyjaśnieniu charakteru powyższych elementów występujących w dwóch różnych postępowaniach możliwe będzie ustalenie istnienia związku przyczynowego pomiędzy nimi. W realiach niniejszej sprawy stwierdzić wypada, iż nie zostały dostatecznie wyjaśnione powyższe elementy, będące w istocie przesłankami zawieszenia postępowania na podstawie przepisu art. 97 par. 1 pkt 4 k.p.a.. Błędem organu popełnionym w niniejszej sprawie jest zupełne niewyjaśnienie tego, w jakiej sprawie prowadzonej przez sąd powszechny występuje "zagadnienie wstępne" dla postępowania administracyjnego. Pomiędzy stronami toczą bądź toczyły się różne postępowania. W uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia ani razu nie zostało jednak przywołane to postępowanie sądowe, którego rozstrzygnięcie, w ocenie organu, jest prejudykatem dla zawieszonego postępowania. Co więcej w aktach sprawy brak jest chociażby pozwu, z którego można byłoby wyprowadzić wniosek na temat tego jaki jest rzeczywisty zakres postępowania prowadzonego przez sąd powszechny i czy pomiędzy tym postępowaniem a postępowaniem administracyjnym zachodzi jakikolwiek związek. Wyjaśnienie powyższych kwestii ma kapitalne znaczenie nie tylko dla możliwości zastosowania instytucji zawieszenia postępowania, ale również dla możliwości oceny przez sąd legalności działań organów zawieszających postępowanie administracyjne. Zaniechanie wyjaśnienia tych zagadnień stanowi naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a., bowiem nie można powiedzieć, iż organy przed wydaniem kwestionowanych postanowień w sposób wyczerpujący zgromadziły materiał pozwalający na ocenę istnienia związku przyczynowego pomiędzy niniejszą sprawą administracyjną a "zagadnieniem wstępnym" występującym w bliżej nie zindywidualizowanym postępowaniem przed sądem powszechnym. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności niezbędnych do oceny legalności działań organów nadzoru budowlanego zawieszających postępowanie musi prowadzić do wniosku, iż błędnie organy nadzoru budowlanego powołały się na przepis art. 97 par. 1 pkt 4 k.p.a. bezzasadnie upatrując w nim podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego. Powyższe naruszenie przepisów postępowania ma istotny charakter i miało wpływ na kwestionowane postanowienia. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "c" u.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające. Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.