II OSK 823/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser, Sędziowie NSA Zdzisław Kostka (spr.), Alicja Plucińska-Filipowicz, Protokolant Mariusz Szufnara, po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 391/03 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 16 marca 2005 r. oddalił skargę H. S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2003 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty R. z dnia [...] grudnia 2002 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia E. G. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku gospodarczego. Z przedstawionego przez Sąd pierwszej instancji stanu sprawy wynika, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na rozbudowę i przebudowę dotyczyła budynku gospodarczego, stojącego na działce nr [...] we wsi W., gmina B., stanowiącego własność E. G., w którym skarżąca miała prawo przechowywać opał na podstawie przysługującego jej prawa dożywocia. W szczególności prawa skarżącej i E. G. wynikały z przytoczonego za organem administracji publicznej przez Sąd pierwszej instancji aktu notarialnego z dnia 7 grudnia 1989 r., z którego wynikało że H. i M. S. przekazali na rzecz swojej córki E. G. gospodarstwo rolne oraz że na rzecz darczyńców ustanowiono dożywotnią służebność osobistą polegającą na prawie nieodpłatnego korzystania z jednej izby od strony zachodniej w budynku mieszkalnym i pomieszczenia na opał w garażu oraz prawie dożywotniego użytkowania działki gruntu o powierzchni 30 arów. Powołując się na prawa wynikające ze służebności osobistej skarżąca w postępowaniu administracyjnym i przed sądem pierwszej instancji zarzucała, że na skutek przebudowy budynku gospodarczego nie będzie mogła korzystać z należnego jej pomieszczenia na opał. Przytaczając uzasadnienie decyzji organu administracji Sąd pierwszej instancji wskazał, że stwierdzono, iż projektowana inwestycja nie kolidowała z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Biała Rawska, nie naruszała konstrukcji ścian budynku oraz przeznaczonego dla H. S, pomieszczenia na opał. Ponadto Sąd ten stwierdził, że organ administracji wyjaśnił, iż spory o wykonywanie służebości osobistej mogą być przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym. Oceniając zgodność z prawem decyzji organu administracji publicznej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane organ administracji nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, wymagania te zaś zostały spełnione, gdyż inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wykazał tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i przedłożył prawidłowo sporządzony projekt obiektu budowlanego. Sąd podkreślił, że okoliczności tych skarżąca nie kwestionowała. Odnosząc się zaś do jej zarzutów, w szczególności do żądania zastrzeżenia w decyzji o pozwoleniu na budowę, że roboty budowlane powinny być tak wykonane, aby w pełni zabezpieczały jej dożywotnią służebność polegającą na prawie korzystania z pomieszczenia na opał, stwierdził, przytaczając treść art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego, że przepisy Prawa budowlanego nie przewidują określenia w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zastrzeżenia odnoszącego się do stosunków cywilnoprawnych związanych z obowiązkami inwestora wynikającymi z umowy dożywocia. Sąd wskazał też, że bezspornym jest, iż skarżącej nie przysługuje obecnie prawo własności nieruchomości, na której jej córka planuje inwestycję będącą przedmiotem pozwolenia na budowę i z tego względu skarżąca nie może ograniczać właściciela w jego planach wynikających z prawa własności. Sąd zastrzegł, że inaczej byłoby, gdyby sąd w postępowaniu cywilnym rozwiązał umowę przekazania gospodarstwa rolnego. Powództwo w tej sprawie, jak wskazał, zostało jednak prawomocnie oddalone, a wszelkie spory rodzinne pomiędzy stronami nie mogą rzutować na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. Organy administracji architektoniczno-budowlanej obowiązane były bowiem stosować przepisy Prawa budowlanego, a w konsekwencji rozważyć interes skarżącej jako osoby trzeciej wyłącznie w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 tego prawa. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy obu instancji niewadliwie uznały, że interes ten w wyniku planowanej inwestycji nie zostanie naruszony, gdyż projekt budowlany nie obejmuje zmian w zakresie pomieszczenia na opał, z którego skarżąca dotychczas korzystała. Zaznaczono przy tym, że wszelkie spory związane z wykonywaniem umowy dożywocia należą do kompetencji sądu powszechnego i winny być rozpatrywane w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego regulujące służebność oraz umowę dożywocia. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną oddalił. W skardze kasacyjnej, sporządzonej przez ustanowionego dla skarżącej w ramach prawa pomocy radcę prawnego, H. S. zarzuciła naruszenie prawa materialnego (art. 35 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania skarżonej decyzji) oraz przepisów procedury administracyjnej (art. 84 § 1 i art. 78 k.p.a.) w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając skargę kasacyjną wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dokonał nieprawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego oraz pominął w swym rozstrzygnięciu istotne naruszenia procedury administracyjnej jakich dopuściły się organy pierwszej i drugiej instancji w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Zdaniem autora skargi kasacyjnej zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami (art. 5 ust. 1 pkt. 6 Prawa budowlanego) obiekt budowlany należy projektować, budować, użytkować i utrzymywać zgodnie z przepisami w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający m.in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Dla zagwarantowania skutecznej i rzeczywistej ochrony interesów osób trzecich ustawodawca umożliwił organowi administracyjnemu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę zbadać zgodność przedstawionego projektu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5 Prawa budowlanego. Takim uzasadnionym interesem osoby trzeciej jest, zdaniem skarżącej, służebność osobista, polegająca na prawie korzystania z części budynku, którego dotyczy pozwolenie na budowę. Prawa rzeczowe ograniczone nie są wprawdzie wymienione w art. 5 ust 2 Prawa budowlanego, ale wyliczenie to ma charakter wyłącznie przykładowy. Zainteresowanym jest zaś każdy czyj interes prawny wynika z normy prawa materialnego, a więc jest nim również skarżąca, skoro przysługuje jej służebność osobista. W skardze kasacyjnej wskazano, że skarżącej przysługiwało prawo do nieodpłatnego korzystania z jednej izby oraz z pomieszczenia na opał w garażu, ustanowione na jej rzecz w akcie notarialnym z dnia 7 grudnia 1989 r. oraz że w toku postępowania skarżąca sprzeciwiała się udzieleniu pozwolenia na budowę wskazując, że przebudowa budynku zgodnie z przedstawionym projektem naruszy jej prawa wynikające ze służebności osobistej. Zdaniem skarżącej organ administracji wydając decyzję nie tylko nie wziął tych zastrzeżeń pod uwagę, ale w ogóle nie dokonał jakiegokolwiek sprawdzenia czy prawa skarżącej jako osoby trzeciej mogą zostać naruszone poprzez przedstawiony do zatwierdzenia projekt. Nie uczynił tego pomimo jednoznacznie stwierdzonych w toku postępowania konfliktów pomiędzy właścicielami nieruchomości i skarżącą oraz uprzedniego pozbawienia jej częściowo możliwości wykonywania praw ze służebności osobistej podczas uprzedniej przebudowy budynku mieszkalnego. Organ nie przeprowadził w tym zakresie żadnych czynności sprawdzających, nie skorzystał także z możliwości sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z obowiązującym prawem i Polskimi Normami w zakresie dotyczącym naruszenia praw skarżącej przez biegłego. Organ nie zebrał zatem, jak wskazano, w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, zaś jego ocena nosi cechy dowolności. Zdaniem skarżącej organ administracji powinien skorzystać z opinii biegłego, bowiem wyłącznie biegły, jako podmiot dysponujący wiedzą fachową w tym zakresie, a nie organ administracji według dowolnego uznania, powinien określić czy doszło w tym przypadku do naruszenia praw osoby trzeciej czy też projekt przedstawiony do akceptacji jest zgodny z prawem i niewadliwy w tym zakresie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano też, że organ administracji nie zwrócił ponadto uwagi, co wielokrotnie podnosiła skarżąca, że w wyniku przebudowy dokonanej zgodnie z projektem, na który wydano pozwolenie budowlane dokonano zmiany dotychczasowego budynku garażu na budynek gospodarczy. W konsekwencji skarżąca nie może wykonywać służebności polegającej na korzystaniu z pomieszczenia na opał w budynku garażowym, bowiem w wyniku przeprowadzonych prac budynek taki zniknął z nieruchomości, której dotyczył przyznający jej dożywotnią służebność osobistą, akt notarialny. W związku z powyższym, zdaniem skarżącej, zarówno organy administracyjne jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi naruszyły przepisy postępowania poprzez niezastosowanie art. 77 i art. 84 k.p.a., zaś w zakresie prawa materialnego organy udzielające pozwolenia na budowę oraz Sąd naruszyły wymienione powyżej przepisy Prawa budowlanego. W oparciu o tak sformułowane podstawy skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania względnie o zmianę tego wyroku i uchylenie decyzji organów administracji publicznej. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone (art. 174 i 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wskazanie naruszonych przepisów następuje poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane. Wskazanie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów wskazanych w przytoczonych podstawach kasacyjnych. W tym znaczeniu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oceniając rozpoznawaną skargę kasacyjną w takich granicach Sąd uznał, że nie jest ona zasadna. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, czyli powołanych w skardze kasacyjnej art. 84, art. 78 i art. 77 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 78 k.p.a. nie znalazł żadnego uzasadnienia w skardze kasacyjnej. Przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek uwzględnienia żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu (§1) oraz określa przesłanki odmowy uwzględnienia takiego żądania (§2). Zarzut naruszenia tego przepisu wiązać się zatem winien ze wskazaniem żądania przeprowadzenia dowodu, którego organ administracji nie uwzględnił. O takim żądaniu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wspomniano. Zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. i art. 84 k.p.a. powiązano z koniecznością ustalenia, czy na skutek projektowanej przebudowy prawa skarżącej, wynikające z przysługującej jej służebności, zostaną naruszone. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pisze się wręcz o konieczności ustalenia na podstawie opinii biegłego, czy doszło do naruszenia praw skarżącej oraz czy projekt budowlany jest zgodny z prawem. W związku z tym należy wskazać, że art. 84 § 1 k.p.a. określa przesłanki dopuszczenia w postępowaniu administracyjnym dowodu z opinii biegłego i zgodnie z tym przepisem dowód z opinii biegłego przeprowadza się, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. (§ 2 tego przepisu dotyczy wyłączenia biegłego, a więc jest oczywiste, że autorowi skargi kasacyjnej nie chodziło o ten przepis). Ocena zgodności z prawem projektu budowlanego oraz ocena naruszenia praw osób trzecich była w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji jedną z podstawowych funkcji organów administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu 12 lutego 2003 r. (Dz.U. nr 106 z 2000 r., poz. 1126 ze zm.) właściwy organ może badać zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5. Z kolei we wskazanym art. 5 przewidziano m.in. uwzględnienie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zatem ani zgodność projektu budowlanego z prawem, ani naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być uznane za zagadnienia wymagające wiadomości specjalnych. W konsekwencji stwierdzić należy, że nie było żadnych podstaw do powołania w postępowaniu administracyjnym, które było przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji, dowodu z opinii biegłego. Sąd ten nie naruszył zatem powołanego w skardze kasacyjnej art. 84 k.p.a., ani też art. 77 k.p.a., w tym zakresie, w którym naruszenie tego przepisu było uzasadnione brakiem przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Naruszenie art. 77 k.p.a. zostało w skardze kasacyjnej uzasadnione dwoma faktami, po pierwsze nieprzeprowadzeniem dowodu z opinii biegłego, co zostało już omówione, po drugie pominięciem okoliczności faktycznej polegającej na tym, że w wyniku przebudowy dokonanej zgodnie z zatwierdzonym zaskarżoną decyzją projektem budowlanym "zniknie" z nieruchomości budynek garażu, w którym skarżąca ma prawo na podstawie służącej jej służebności przechowywać opał. Zarzut ten polega na nieporozumieniu. Budynek ten nie "zniknie" z nieruchomości tylko zostanie przebudowany. W tym miejscu należy wskazać na trafność uwag Sądu pierwszej instancji, że spory o wykonanie służebności osobistej, a więc także prawa do przechowywania opału w budynku gospodarczym rozstrzyga sąd powszechny, który może, stosując art. 222 § 2 k.c. w zw. z art. 251 k.c., nakazać przywrócić stan zgodny z prawem. W tym stwierdzeniu zamyka się też ocena zarzutu naruszenia art. 35 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji nie naruszył tego przepisu, gdyż prawidłowo ocenił, iż jego zastosowanie przez organ administracji publicznej było prawidłowe. Organ administracji architektoniczno-budowlanej wskazał bowiem, że spory o wykonanie służebności osobistej, do czego w istocie sprowadza się podstawowe zagadnienie występujące w niniejszej sprawie, są rozpatrywane w postępowaniu przed sądem powszechnym. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona uzasadnionych podstaw i wobec tego na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega oddaleniu. Jeżeli chodzi o zawarty w skardze kasacyjnej wniosek pełnomocnika skarżącego, ustanowionego w ramach prawa pomocy, o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne, to Naczelny Sąd Administracyjny nie zawarł w niniejszym wyroku rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii, z uwagi na to, że stosownie do art. 250 oraz art. 258 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego na zasadzie prawa pomocy przyznaje się za wykonane zastępstwo prawne, co oznacza, że następuje to po uprawomocnieniu się orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie i przez wydanie odrębnego postanowienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, od którego, według art. 259 i art. 260 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, służy sprzeciw a następnie zażalenie w toku instancji. Uprawnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego do orzekania w tym przedmiocie w sprawach należących do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych związane jest zatem tylko z kontrolą instancyjną takich postanowień. W konsekwencji wniosek pełnomocnika skarżącego zawarty w skardze kasacyjnej winien być rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.