III SA/Łd 385/04

Dnia 16 marca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Asesor Ewa Alberciak, Protokolant asystent sędziego Krzysztof Rybicki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2005 roku sprawy ze skargi Spółdzielni "A" w B. na decyzję Wojewody [..] z dnia [..] Nr [..] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na montaż, eksploatację i konserwację lokalnej sieci telekomunikacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [..] na rzecz Spółdzielni "A" w B. kwotę 455 (czterysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. III SA/Łd 385/04 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] znak [..], po ponownym rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni “A" w B. o zezwolenie na montaż, eksploatację i konserwację lokalnej sieci telekomunikacyjnej umożliwiającej dostęp do internetu na nieruchomościach należących do Górniczej Spółdzielni Mieszkaniowej przy KWB “A" na osiedlu A w B., Starosta [..] postanowił udzielić zezwolenia na montaż, eksploatację i konserwację lokalnej sieci telekomunikacyjnej na nieruchomościach położonych w obrębie [..]. B. oznaczonych w operacie ewidencji gruntów numerami działek 344/1, 345,363, 365, 364, 356/1, 356/2, 358, 361 będących w użytkowaniu wieczystym Górniczej Spółdzielni Mieszkaniowej przy KWB “A" w B., w budynkach wielorodzinnych stanowiących własność tej spółdzielni położonych przy ulicach: A, B, C , D, E na osiedlu A w B. . Ponadto organ umorzył postępowanie w części dotyczącej nieruchomości oznaczonych numerami działek Nr 352/2, 352/4, na których zlokalizowane są budynki wielorodzinne przy ul. A , budynków wielorodzinnych przy ul. B i przy ul C Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ podał art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz. U. z 2000 r Nr 46, poz. 543) w związku z art. 97 ust. 4 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r Prawo telekomunikacyjne ( Dz. U. Nr 73 poz. 852) oraz art. 104 i 105 § 2 k.p.a. Organ I instancji powołał się na art. 97 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. – Prawo telekomunikacyjne, zgodnie z którym właściciel lub użytkownik wieczysty jest obowiązany umożliwić operatorom publicznym instalowanie na nieruchomości urządzeń telekomunikacyjnych , przeprowadzenie linii kablowych pod, na albo nad nieruchomością, a także ich eksploatację i konserwację, jeżeli nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości . Korzystanie to jest odpłatne, chyba, że linia lub urządzenia służą zapewnieniu telekomunikacji właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu na ich wniosek. Wyjaśnił, że warunki korzystania z nieruchomości przez operatora ustala się w umowie, która powinna być zawarta w terminie 30 dni od dnia wystąpienia operatora o jej zawarcie , w przeciwnym wypadku stosuje się art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami. Następnie wskazał, że stosownie do treści art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, starosta może w drodze decyzji ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych , naziemnych i nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednak zgodnie z art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r o zagospodarowaniu przestrzennym montaż lokalnej sieci komunikacyjnej umożliwiającej dostęp do internetu, nie wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ ustalił też , że Spółdzielnia “A", zgodnie z zezwoleniem Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji TVK Nr [..], jako operator publiczny, prowadzi działalność związaną z eksploatacją publicznej sieci kablowej. Organ ocenił też, że opisany w piśmie wnioskodawcy sposób montażu, eksploatacji i konserwacji umożliwi racjonalne korzystanie przez GSM z nieruchomości objętych zezwoleniem. W części w jakiej Spółdzielnia cofnęła wniosek, organ umorzył postępowanie. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Górnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa w B. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucając naruszenie prawa materialnego – art. 97 ustawy Prawo telekomunikacyjne oraz art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie , że udzielenie zezwolenia na założenie lokalnej sieci telekomunikacyjnej nie wymaga uprzedniego uzyskania przez wnioskodawcę decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także przez przyjęcie, że wnioskodawca zadośćuczynił obowiązkowi przeprowadzenia rokowań z Górniczą Spółdzielnią Mieszkaniową w B.. Zdaniem strony składającej odwołanie, podmiot żądający zezwolenia ograniczającego korzystanie z nieruchomości przez jej właściciela, winien złożyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w każdym przypadku, także wówczas, gdy ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym decyzji takiej nie wymaga. Zarzucono także, że Spółdzielnia “ A" nie przeprowadziła rokowań co do zasad odpłatności za ograniczenie własności, a ponadto Starosta [..] również nie orzekł w wydanej decyzji o zasadach odpłatności na rzecz GSM w B.. Niezależnie od wniesionego odwołania, Górnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa w B. złożyła w dniu [..] wniosek o uzupełnienie decyzji Starosty [..] z dnia [..] przez rozstrzygnięcie co do odpłatności w związku z udzieleniem zezwolenia na montaż, eksploatację i konserwację lokalnej sieci telekomunikacyjnej na nieruchomościach będących w użytkowaniu wieczystym GSM. Decyzją z dnia [...] Starosta [..] odmówił uzupełnienia swojej decyzji z dnia [..] stwierdzając, że w toku prowadzonego postępowania zakończonego w/w decyzją Górnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa nie zgłaszała wniosku o objęcie decyzją kwestii dotyczących odpłatności za korzystanie z nieruchomości, w zakresie określonym w decyzji. Wyjaśnił też, że brak jest podstaw do zastosowania w sprawie art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami , gdyż aby doszło do zastosowania tego przepisu winna zaistnieć szkoda wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odwołaniu od powyższej decyzji Górnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa w B. zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie art. 111 § 1 k.p.a. poprzez odmowę uzupełnienia decyzji z dnia [..] oraz sprzeczność istotnych ustaleń Starosty [..] z treścią zebranego w sprawie materiału – poprzez przyjęcie, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie został zgłoszony wniosek o objęcie decyzją kwestii dotyczących odpłatności. Wnosiła o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie o uzupełnieniu poprzedzającej ją decyzji z dnia [..] W uzasadnieniu odwołania GSM wskazywała, że konsekwentnie w toku postępowania administracyjnego podnosiła, że korzystanie z cudzej nieruchomości, w takim zakresie , w jakim domaga się tego od niej Spółdzielnia “A", jest odpłatne, co wynika z art. 97 ustawy Prawo telekomunikacyjne. Wyjaśniała też przyczyny, dla których nie mogła zaakceptować propozycji ryczałtowej rekompensaty za uciążliwości związane z montażem sieci telekomunikacyjnej. Zaskarżoną decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Wojewoda [..], po rozpatrzeniu odwołania Górniczej Spółdzielni Mieszkaniowej w B. od decyzji Starosty [..], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, [..] z dnia [..]. i odwołania od decyzji Nr [..] z dnia [..]- uchylił w całości zaskarżone decyzje i odmówił udzielenia zezwolenia na montaż, eksploatację i konserwację lokalnej sieci telekomunikacyjnej przez Spółdzielnię “A" w B., na nieruchomościach położonych w Obr. A Wojewoda rozpoznał łącznie odwołania od obu decyzji Starosty [...] stwierdzając, że decyzja z dnia [..] dotyczy wcześniej wydanej decyzji tego samego organu z dnia [..]. Organ odwoławczy podkreślił, że prawo własności może być ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie , w jakim nie narusza ona istoty tego prawa. Takie ograniczenie, zdaniem organu, przewiduje m.in. art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., nr 46 poz. 543 ze zm. ).który reguluje jeden ze szczególnych przypadków wywłaszczenia. Stosownie do art. 112 ust. 1 wskazanej ustawy, ograniczenie prawa własności w trybie przepisów rozdziału 4 działu III ustawy może nastąpić w stosunku do nieruchomości położonej na obszarze przeznaczonym w planach miejscowych na cele publiczne. Wojewoda wyjaśnił, że pojęcie “ cel publiczny" jakim posługuje się ustawa nie jest dowolne i przy jego interpretacji nie można odwoływać się do potocznego jego znaczenia. Katalog celów publicznych jest zamknięty i wymieniony został w art. 6 pkt 1-10 ustawy. W ocenie organu odwoławczego, celem publicznym w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest wszystko to, co jest ogólnie dostępne dla całego społeczeństwa i jego poszczególnych członków. Wniosek Spółdzielni "A" w B., nie jest już interesem ogółu, służyć ma ograniczonej, ściśle określonej grupie osób i tym samym nie może zostać uznany za cel publiczny. W związku z tym, że w sprawie nie zostały spełnione materialnoprawne przesłanki ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości , Wojewoda [..] uchylił w całości zaskarżone decyzje i odmówił udzielenia zezwolenia na montaż, eksploatację i konserwację lokalnej sieci telekomunikacyjnej przez Spółdzielnię “A" w B.. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Spółdzielnia “A" wnosiła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i obciążenie organu kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa prawnego. Zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 112 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r ( tekst jednolity Dz. U. z 2000 r Nr 46, poz. 543 ze zm. ), błędną wykładnię art. 97 ust. 4 ustawy Prawo telekomunikacyjne ( Dz. U. Nr 73, poz. 852 ze zm.) i art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niezastosowanie art. 97 ust. 1 i 2 Prawa Telekomunikacyjnego , a nadto naruszenie zasad wynikających z art. 7,8 i 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. W obszernym uzasadnieniu Spółdzielnia uzasadniła swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [..] wnosił o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie Sądu skargę należało uwzględnić. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153 poz. 1269 ) - sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to , że sąd administracyjny badając legalność zaskarżonej decyzji ocenia, czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron, oraz procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Decyzja zaś lub postanowienie, stosownie do art. 145 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270 ), podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi : 1/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy 2/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania 3/ inne naruszenie przepisów postępowania , jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie skargę należało uwzględnić z uwagi na naruszenie przez organ II instancji przepisów prawa materialnego, które niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne ( Dz. U. Nr 73 poz. 852 ze zm. ), właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany umożliwić operatorom publicznym instalowanie na nieruchomości urządzeń telekomunikacyjnych, przeprowadzanie linii kablowych pod, na albo nad nieruchomością oraz umieszczanie tabliczek informacyjnych o urządzeniach, a także ich eksploatację i konserwację, jeżeli nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości. Art. 97 ust. 2 ustawy stanowi, że korzystanie z nieruchomości w zakresie określonym w ustępie 1 jest odpłatne, chyba że linia lub urządzenia telekomunikacyjne służą zapewnieniu telekomunikacji właścicielowi lub użytkownikowi nieruchomości, na ich wniosek. Warunki korzystania z nieruchomości przez operatora ustala się w umowie, która powinna być zawarta w terminie 30 dni od dnia wystąpienia przez operatora o jej zawarcie ( ust. 3) W przypadku , gdy strony nie zawrą umowy w terminie, stosuje się przepisy art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2000 Nr 46, poz. 543) – art. 97 ust. 4 wskazanej na wstępie ustawy. Zacytowany art. 97 ust. 4 ustawy Prawo telekomunikacyjne przewiduje posiłkowe zastosowanie art. 124 ustawy z 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami , tylko w przypadku, gdy strony nie zawrą umowy określającej warunki korzystania z nieruchomości przez operatora , w terminie 30 dni, od dnia wystąpienia operatora o zawarcie takiej umowy. Przepis art. 97 ust 4 nie odsyła, wbrew stanowisku organu odwoławczego , poprzez art. 124, do całej ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym art. 6 i art. 112 tej ustawy. Nie było , w ocenie Sądu podstaw do zastosowania w sprawie tych przepisów i dokonywania oceny złożonego przez Spółdzielnię “A" wniosku pod tym kątem, czy stanowi on jeden z wymienionych w art. 6 ustawy celów publicznych. Podkreślić należy, że to art. 97 ustawy Prawo telekomunikacyjne ogranicza prawo własności, nakładając na właściciela nieruchomości obowiązek umożliwienia operatorom publicznym instalowanie na nieruchomości urządzeń telekomunikacyjnych, przeprowadzanie linii kablowych, umieszczanie tabliczek informacyjnych o urządzeniach a także ich eksploatację i konserwację, formułując przy tym tylko jedną przesłankę negatywną , tj. jeżeli nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości. Trafnie więc wywodzi strona skarżąca, że nie można poszukiwać materialnoprawnej podstawy uprawnień operatora publicznego do dokonania określonych czynności związanych z instalowaniem urządzeń telekomunikacyjnych, w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca w art. 97 ust. 3 w zakresie ustalenia warunków korzystania z nieruchomości dał pierwszeństwo umownym ustaleniom między stronami. Dopiero w przypadku nie zawarcia takiej umowy w określonym w terminie, zachodzą podstawy do zastosowania art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wydania na jego podstawie decyzji administracyjnej. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy o Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 200 p.p.s.a. orzekł o zwrocie kosztów postępowania. Z uwagi na to, że przedmiotem skargi jest decyzja uchylająca decyzję organu I instancji i odmawiająca wydania zezwolenia na montaż, eksploatację i konserwację lokalnej sieci telekomunikacyjnej, orzekanie na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd uznał za bezprzedmiotowe W tym stanie rzeczy Wojewoda [..] winien rozpoznać merytorycznie odwołania od obu decyzji Starosty [..] z [..] i [..] i odnieść się do podniesionych w nich zarzutów.