II SA/Wr 1340/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spraw. Asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Dorota Rak po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. i E. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie rozbiórki budowli 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. i E. F. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], po raz kolejny, na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 104 Kpa po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej kotłowni na posesji przy ulicy [...] w K. nakazał E. i A. F. rozbiórkę budynku kotłowni stanowiącego odrębny obiekt zlokalizowany w K. przy ulicy [...], który wybudowany został bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę z wyłączeniem muru stanowiącego ogrodzenie między posesjami A i B. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż podczas dokonanych w dniach 07.10.1999 r. oraz 28.01.2003 r. kontroli stwierdzono, że na działce zlokalizowanej przy ulicy [...] w K. znajduje się obiekt kotłowni, na wykonanie którego inwestor nie posiada pozwolenia na budowę. Inwestorzy podczas przeprowadzonej kontroli wyjaśnili, że w 1995 r. rozbudowali istniejącą kotłownię o ścianę o wymiarach 1,20 m x 4,40 m od strony działki nr C oraz podnieśli ściany istniejącego obiektu o 1 m, zaś podczas kolejnej kontroli wyjaśnili, że rozbudowa nastąpiła w 1997 r. Właścicielki sąsiedniej posesji nie zgodziły się z oświadczeniami inwestorów, twierdząc, że budynek kotłowni został wybudowany w 1997 r. Organ podniósł także, iż na mapie geodezyjnej stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 28.09.1995 r., Nr [...], udzielającej pozwolenia na dobudowę do warsztatu stolarskiego budynku o funkcji magazynowo-socjalnej w miejscu istniejącego obecnie budynku kotłowni brak jest wskazania takiego obiektu, co uzasadnia uznanie, iż przedmiotowy budynek powstał w 1997 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli E. i A. F., wnosząc w nim o zalegalizowanie ich kotłowni, ze względu na długi czas jej używania. Podnieśli nadto w odwołaniu, iż nie zgadzają się z przedmiotową decyzją, gdyż niezrozumiałym dla nich jest dlaczego organ dał wiarę twierdzeniom A. W. i M. G., a nie ich, pomimo, że nie znały one poprzedniego stanu budynków przed rozbudową. Odwołujący podkreślili ponownie, iż dokonali jedynie rozbudowy istniejącej kotłowni i na jej rozbudowę wyraził zgodę właściciel sąsiedniej nieruchomości, odstępując nawet 4,41 m swojej działki. Wskazywali nadto na okoliczność, iż o prawdziwości ich twierdzeń świadczy fakt istnienia uprzednio wejścia do kotłowni od strony stolarni, które to wejście zostało zamurowane w 1997 r. i przeniesione na zewnątrz budynku. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż organ nadzoru budowlanego I instancji ustalił prawidłowo w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, iż budynek kotłowni powstał w 1997 r. W świetle tych ustaleń niemożliwym było zastosowanie procedury zmierzającej do zalegalizowania przedmiotowego obiektu, bowiem art. 49 Prawa budowlanego stanowi wprawdzie, że nie można nakazać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu jednak zapis art. 49 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy organ nadzoru budowlanego nie wszczął postępowania w okresie owych 5 lat, a taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie występuje, gdyż postępowanie wszczęto w 1999 r. Argumentował nadto organ, iż twierdzeniom odwołujących się, co do daty budowy kotłowni bez pozwolenia budowlanego, przeczą zgodne oświadczenia świadków, jak i dokumenty w postaci map, które mają moc dokumentów urzędowych i zgodnie z art. 76 Kpa, stanowią dowód tego co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Wskazał także organ, iż jeśli zachodziła sprzeczność między stanem faktycznym, a treścią mapy to w interesie odwołujących leżało wyjaśnienie tej sprzeczności. Nadto podnosił organ, iż odwołujący nie przedstawili żadnego dowodu, który przemawiałby na ich korzyść, a tym samym w zaistniałych okolicznościach organ II instancji nie mógł podzielić argumentów podnoszonych przez odwołujących. Z treścią powyższej decyzji nie zgodzili się A. i E. F. W uzasadnieniu skargi skarżący podnosili, iż eksploatują rozbudowaną kotłownię od 1997 r., a w celu jej rozbudowy sąsiadki odstąpiły im nawet 4 m (2) swojej działki, a następnie w 1999 r. zgłosiły organowi nadzoru budowlanego, że przedmiotowa kotłownia została rozbudowana bez wymaganego pozwolenia budowlanego. Dowodzili, że w chwili obecnej nie istnieje możliwość innego usytuowania kotłowni oraz argumentowali, iż nie przeszkadza ona nikomu i nie stanowi żadnego zagrożenia, zaś jej rozbiórka stanowi nieodwracalne straty. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarga A. i E. F. wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu przed dniem 1 stycznia 2004 r. i stąd też w oparciu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) przedmiotowa sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny, którym jest na mocy § 1 pkt 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...], który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiece [...] z dnia [...], Nr [...], który na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 Kpa nakazał E. i A. F. dokonanie rozbiórki obiektu kotłowni z wyłączeniem muru stanowiącego ogrodzenie między posesjami A i B. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa. Zaskarżona decyzja wydana została bowiem z naruszeniem przepisów prawa. Zasada ogólną Prawa budowlanego jest obowiązek uzyskiwania pozwolenia na budowę przez inwestora w zakresie realizacji wszelkiego rodzaju obiektów budowlanych i wykonywanie wszelkich robót budowlanych chyba, że przepisy art. 29 i 30 obowiązku uzyskania pozwolenia nie wymagają. Zasadniczą kwestią zatem dla prawidłowego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy było jednoznaczne ustalenie daty zakończenia budowy spornego obiektu oraz czy w sprawie mamy do czynienia z samowolną budową dotyczącą całego obiektu budowlanego, czy też z jego rozbudową, zwłaszcza, że twierdzenia stron w tym zakresie były rozbieżne. Nabiera to szczególnego znaczenia zwłaszcza, że decyzja oparta na dyspozycji art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 106. poz. 1126 – Prawo budowlane, który stanowi podstawę do wydania nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego może dotyczyć jego całości lub części. Art. 48 powołanej wyżej ustawy stanowi, iż właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Powyższy zapis oznacza, iż dopuszczalne jest orzeczenie nakazu rozbiórki tylko i wyłącznie w stosunku do tych obiektów lub ich części, które zostały wybudowane bez stosownego pozwolenia czy też zgłoszenia. Organ I instancji nie ustalił jednoznacznie w toku postępowania wyjaśniającego, a organ II instancji uznał te ustalenia za wystarczające, jaki był zakres wykonanych robót budowlanych, a także czy w 1995 r. w rzeczywistości, jak twierdzą inwestorzy, zostały wykonane roboty budowlane, czy miały one tylko i wyłącznie miejsce w 1997 r., oraz czy sprowadzały się one do budowy nowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy, czy też do jego rozbudowy, a jeśli tak to w jakim zakresie. Te okoliczności winny podlegać wyjaśnieniu i ustaleniu. Organ winien zatem zażądać od stron postępowania wskazania wszystkich dowodów na poparcie swoich twierdzeń w tym zakresie, a w razie braku takich dowodów, jako dowód w sprawie należało dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Ustalenie daty budowy budynku kotłowni możliwe jest chociażby w oparciu o analizę użytych materiałów i środków budowlanych oraz stopnia ich zużycia. Jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały nie wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy; organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę (art. 86 zd. pierwsze Kpa). Ograniczenie zatem postępowania dowodowego do analizy treści mapy geodezyjnej z 1995 r. oraz do przyjęcia oświadczenia jednej ze stron postępowania za wiarygodne nie wyczerpuje wymogu wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia sprawy. Organ administracji publicznej stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 KPA, w toku postępowania administracyjnego, zobowiązany jest pojąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to zatem, iż to organ administracji publicznej, a nie strona postępowania ma obowiązek podjąć kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto to organ właśnie administracji publicznej jako podmiot kierujący postępowaniem, a nie strona postępowania, obowiązany jest, zgodnie z art. 77 KPA, w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy (por wyrok WSA w Warszawie z 09.04.2004 r., II SA 1631/03; podobnie wyrok NSA z 23.04.2002 r. syg. I SA 274/02; wyrok NSA z 01.04.2002 r., syg. V SA 115/01). Niezależnie od powyższego organy obu instancji nie rozważyły należycie możliwości zastosowania procedury zmierzającej do zalegalizowania obiektu kotłowni. Art. 49 ustawy – Prawo budowlane stanowi, iż nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wykładnia gramatyczna tego przepisu prowadzi do wniosku, iż wszczęcie postępowania administracyjnego, przed upływem 5 lat od daty zakończenia budowy obiektu lub jego części, nie powoduje przerwy jego biegu. W przepisach powołanej ustawy, jak też i Kpa brak jest bowiem przepisu, który pozwalałyby na uznanie, iż wszczęcie postępowania administracyjnego przerywa bieg terminów prawa materialnego. Wszczęcie zatem przez organy nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego w 1999 r. i jego długotrwałe prowadzenie nie skutkuje niemożnością wdrożenia postępowania zmierzającego do legalizacji samowoli budowlanej. Ustawodawca przewidział, w stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania decyzji, możliwość legalizacji obiektu lub jego części wzniesionego bez wymaganego prawem pozwolenia, jeżeli upłynęło 5 lat od daty zakończenia jego budowy, a jego istnienie nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie ustanowił żadnych innych przesłanek warunkujących możliwość wszczęcia postępowania w tym zakresie. W świetle zatem powyższego ustalenia przez organ wymaga również kwestia dotycząca zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co do przeznaczenia terenu na którym posadowiony jest budynek spornej kotłowni. Zasada dwuinstancyjności postępowania wymaga, aby w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest jednak, by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Załatwienie zatem sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji opartej na niepełnym stanie faktycznym, a z taka sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowym sporze, jest sprzeczne z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą prawdy obiektywnej i narusza art. 7 KPA oraz inne przepisy kodeksu postępowania administracyjnego normujące sposób dochodzenia do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy (m.in. art. 77 § 1, 80 KPA). Stwierdzone uchybienia w zakresie ustaleń stanu faktycznego oraz wykładni art. 49 ustawy – Prawo budowlane uniemożliwiają Sądowi dokonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i maja istotny wpływ na wynik postępowania, co w konsekwencji powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...]. Wskazanie, co do dalszego postępowania przez organ wynika z powyższych rozważań prawnych. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu...(Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 i 3 oparto na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 55 ust. 1 ustawy o NSA w związku z art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.