II SA/Kr 2457/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr) Sędziowie: AWSA Dorota Dąbek NSA Krystyna Kutzner Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2005 r sprawy ze skargi A. M. i M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 sierpnia 2002 r , Nr [...] w przedmiocie opinii na temat zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych I uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji , II zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. M. kwotę [...]([...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Wnioskiem z dnia [...] 2001 r. A. M. i M. M.zwrócili się do Burmistrza Miasta [...] o wydanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w sklepie spożywczo-przemysłowym w [...], przy ul. [...] W tym czasie obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]1997 r., nr [...] w sprawie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunków sprzedaży tych napojów obowiązujących na terenie gminy [...], co stanowiło wykonanie delegacji zapisanej w art.12 ust.2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. § 1 załącznika do tej uchwały stanowił: "Punkty sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży oraz poza miejscem sprzedaży nie mogą być usytuowane w bezpośrednim sąsiedztwie kościołów, szkół i przedszkoli." Zarząd Miejski w [...] negatywnie zaopiniował wniosek A. M. i M.M., wydając postanowienie z dnia [...] 2001 r., nr [...] powołujące jako podstawę prawną art.106 § 1 K.p.a., art.18 ust.1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz powyższą uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 grudnia 1997 r., nr [...] w sprawie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunków sprzedaży tych napojów obowiązujących na terenie gminy Negatywną opinię uzasadniono zarówno okolicznościami faktycznymi, jak i zaprezentowaną wykładnią § 1 uchwały. W uzasadnieniu faktycznym odnotowano pozytywne stanowisko w sprawie Zarządu Dzielnicy [...] Stare Miasto, jak też negatywne stanowisko Powszechnej Spółdzielni Spożywców Społem w [...] oraz negatywną opinię M. K. od Wieczystej Adoracji, których kościół znajduje się po drugiej stronie ul. [...] W uzasadnieniu prawnym postanowienie powołało się na cytowany wcześniej § 1 uchwały Rady Miejskiej z dnia [...]1997 r. z konkluzją, że sklep znajdując się naprzeciw kościoła nie spełnia wymogów cyt. § 1 uchwały, zakazującego wydawania zezwoleń dla punktów położonych w bezpośrednim sąsiedztwie kościołów. W zażaleniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego A. M. i M.M. zarzucili Zarządowi Miejskiemu w [...] nieprawidłową interpretację prawa. § 1 uchwały Rady Miejskiej odwołuje się do bezpośredniego sąsiedztwa, gdy tymczasem kościół i planowany punkt sprzedaży znajdują się po dwóch stronach ruchliwej ulicy. Zaprotestowali również przeciwko braniu pod uwagę stanowiska konkurencyjnej Powszechnej Spółdzielni Spożywców Społem oraz zdania wyrażonego przez M.K. W zaskarżonym postanowieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko Zarządu Miejskiego. "Bezpośrednie sąsiedztwo", wymienione w § 1 uchwały Rady Miejskiej należy rozumieć jako pozostawanie w zasięgu wzroku i słuchu. Dlatego nie można uznać, że lokalizacja zaproponowana przez A.M. i M. M. naprzeciw kościoła spełnia wymogi § 1. Zdaniem SKO nie wystarcza wykładnia językowa, lecz należy uwzględnić wykładnię systemową. A ta wskazuje, że zamiarem Rady Miejskiej była szczególna ochrona m.in. kościołów i dlatego negatywna opinia wyrażona przez Zarząd Miejski była prawidłowa. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. M. i M. M. podnieśli kilka zarzutów, z których część spowodowała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało sprostowania omyłek pisarskich w zaskarżonym postanowieniu. W ten sposób w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia nie ma już art.14 ust.1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, lecz art.12 ust.2 tej ustawy. Nie ma już sprawy o sprzedaż i podawanie alkoholu, a pozostała sama sprzedaż. Organy administracyjne dowolnie interpretują § 1 uchwały. Użyte tam określenie "bezpośrednie sąsiedztwo" nie zostało w uchwale zdefiniowane. Istotną wskazówkę zawiera art.21 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który definiuję "najbliższą okolicę punktu sprzedaży napojów alkoholowych" jako "obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw". Proponowany przez Skarżących punkt sprzedaży nie jest położony w tak rozumianej "najbliższej okolicy" kościoła, albowiem oddzielony jest od kościoła ruchliwą ulicą, a przepis wymienia obszar zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni. Skoro nie jest w najbliższej okolicy, to tym bardziej nie jest "w bezpośrednim sąsiedztwie", o jakim mowa w § 1 uchwały. Natomiast wprowadzanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przesłanki "pozostawania poza zasięgiem wzroku" jest przekroczeniem kompetencji przy rozstrzyganiu sprawy indywidualnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Organ podtrzymał swe wcześniejsze stanowisko. Dodał jedynie, że ustawowa delegacja, zapisana w art.12 ust.2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oznacza, że definicja z art.21 pkt 1 ustawy nie ma zastosowana do wykładni uchwały Rady Miejskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia zgodności z prawem (art.1 § 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych). W niniejszej sprawie tym prawem jak zarówno ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jak i uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 1997 r., nr [...] w sprawie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów Sąd całkowicie podziela zdanie Skarżących, wyrażone przez ich pełnomocnika na rozprawie, że w niniejszej sprawie wykładnia literalna jest wystarczająca. Skoro § 1 załącznika do uchwały Rady Miejskiej mówi o "bezpośrednim sąsiedztwie" to należało przez to rozumieć właśnie sąsiedztwo bezpośrednie czyli najbliższe, wzdłuż granicy działki. Twierdzenie, jakoby kościół położony po drugiej stronie ruchliwej ulicy Kościuszki był położony w bezpośrednim sąsiedztwie jest interpretacją dowolną, nie mająca oparcia ani w ustawie, ani w uchwale Rady Miejskiej. Sięganie do wykładni systemowej, odwoływanie się do prawa budowlanego było więc nie tylko zbędne, ale – niedopuszczalne, gdyż zmieniało na niekorzyść strony treść wyraźnie ustaloną w § 1 załącznika do uchwały Rady Miejskiej. Sąd nie ma kompetencji do ustalenia, czy opinia Zarządu powinna była być pozytywna czy negatywna. Sąd stwierdza jedynie, że organ administracyjny nie wskazał takich motywów swego stanowiska, które byłyby zgodne z obowiązującym prawem. Uzasadnienie opinii negatywnej błędną interpretacją § 1 załącznika uchwały czyni to postanowienie wadliwym. Stanowisko Zarządu w niniejszej sprawie podjęte zostało w ramach uznania administracyjnego, co nakładało zwiększone obowiązki na ten organ w wykazaniu trafności swego rozstrzygnięcia, na zamieszczeniu w swym postanowieniu takiego uzasadnienia prawnego i faktycznego, które przekonywałoby, że przyjęte stanowisko nie było obarczone wadą dowolności i arbitralności. Zarząd Miejski w ogóle nie wyjaśnił, dlaczego uważa, że sklep położony po drugiej stronie ulicy w stosunku do kościoła, leży w "bezpośrednim sąsiedztwie". Twierdzenie zaś przez SKO, że ten zwrot oznacza, że miarodajny jest zasięg wzroku i słuchu, jest stanowiskiem całkowicie dowolnym, niczym nie uzasadnionym. Taka arbitralność jest wykluczona przez Konstytucję RP, tj. zarówno zasadę demokratycznego państwa pranego (art.2 w zw. z art.7 Konstytucji RP), jak i zasadę równego traktowania podmiotów prawa przez władze publiczne (art.32 ust.1 Konstytucji RP). Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270, zm. Dz.U. r.2004, nr 162, poz.1692). O kosztach orzeczono na podstawie art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.r.2002, nr 153, poz.1271, zm. Dz.U.r.2002, nr 240, poz.2052, Dz.U. r.2003, nr 171, poz.1663 i nr 192, poz.1873 i nr 124, poz.1153 oraz nr 228, poz.2256 i poz.2261) w zw. z art.55 ust.1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.).