I SA/Wa 233/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie NSA Marek Stojanowski asesor WSA Maria Tarnowska Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2005 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2002 r., nr[...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 233/05 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu odwołania M. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika K. z dnia [...] lipca 1983 r., nr [...] orzekającej w punkcie 8, o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność M. M. , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że decyzją Naczelnika K. z dnia [...] lipca 1983 r. wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) orzeczono na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta K. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność M. M. , z przeznaczeniem pod budowę [...]. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 1983 r. stwierdzono, że ustalenie odszkodowania za wywłaszczony grunt nastąpi po wykonaniu przez biegłego operatów szacunkowych o wartości wywłaszczonej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] września 2001 r., nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku M. M. , odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1983 r. wskazując, że decyzja wywłaszczeniowa nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2001 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji z uwagi na konieczność przeprowadzenia w znacznej części postępowania wyjaśniającego. Decyzją z dnia [...] marca 2002 r., nr [...] Wojewoda [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1983 r. W uzasadnieniu stwierdził, że skoro wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w oparciu o decyzję Naczelnika K. z dnia [...] czerwca 1982 r., nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego [...], to brak jest podstaw do twierdzenia, że organ wywłaszczeniowy prowadził postępowanie wbrew przepisom ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Ponadto, w przekonaniu organu wojewódzkiego, fakt wybudowania przed wywłaszczeniem na nieruchomości budynku biurowego dla K. nie stanowi o realizacji celu wywłaszczenia, którym zgodnie z treścią decyzji lokalizacyjnej była budowa [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2002 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1983 r. Od decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. odwołanie do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast złożyła M. M. podnosząc, że Wojewoda [...] w sposób niedopuszczalny dokonał rozszerzającej wykładni art. 3 ust 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Skarżąca wskazała także, że inwestor powinien pozyskać teren dopiero po jego wywłaszczeniu, natomiast w przedmiotowej sprawie decyzja wywłaszczeniowa sankcjonowała dokonaną przez K. samowolę budowlaną poprzez "adaptację" istniejącego obiektu na [...]. Po rozpatrzeniu odwołania oraz całości akt sprawy organ drugiej instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie z wnioskiem o wywłaszczenie części działki nr [...] o pow. [...] m2, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 wystąpiła Dyrekcja Rozbudowy Miasta K. Zgodnie z art. 6 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. W aktach sprawy znajduje się, skierowane do M. M. , wezwanie do dobrowolnego zbycia działki nr [...] o pow. [...] m2 za cenę [...] zł.,, która została ustalona przez biegłych rzeczoznawców. Jak wynika z planu realizacyjnego zagospodarowania terenu sporządzonego w kwietniu 1982 r. na nieruchomościach przeznaczonych do wywłaszczenia znajdował się budynek w stanie surowym otwartym, który miał służyć do celów administracyjno-biurowych K. Inwestycja ta została jednak wstrzymana, a istniejący obiekt przeznaczono na cele Służby Zdrowia, co wynika z "opisu technicznego do planu realizacyjnego zagospodarowania terenu [...] przy ul. [...] w K.". Na podstawie decyzji Naczelnika K. z dnia [...] czerwca 1982 r., nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzeniu planu realizacyjnego, teren objęty wywłaszczeniem był przeznaczony pod budowę [...] przy ul.[...], co zdaniem organu potwierdza zaistnienie podstaw do wywłaszczenia zgodnie z przepisami art. 3 ust 1 oraz art. 21 ust 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Organ podniósł, że wniosek wywłaszczeniowy został złożony na podstawie art. 3 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Adaptacja istniejącego budynku (w stanie surowym otwartym) o charakterze biurowym na [...], służący zaspokajaniu potrzeb [...] zatrudnionych w [...], funkcjonujących w interesie ogółu społeczeństwa, wyczerpuje przesłankę przeznaczenia nieruchomości na cele użyteczności publicznej, rozumianej jako realizacja zadań w interesie ogółu społeczeństwa, o którym mowa w tym artykule. Z kolei pismem z dnia 27 maja 1983 r. zawiadomiono M. M. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o terminie rozprawy. Jak wynika z protokołu rozprawy, pełnomocnik M. M. , złożył wniosek o objęcie wywłaszczeniem całej działki. W piśmie z dnia 18 czerwca 1983 r., nr [...] Dyrekcja Rozbudowy Miasta K. wyraziła zgodę na wywłaszczenie całej działki i w związku z tym decyzją Naczelnika K. z dnia [...] lipca 1983 r. orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa całej działki nr [...] o pow. [...] m2. Organ drugiej instancji podkreślił, że w wyroku z dnia 13 marca 1984 r., sygn. akt SA/Kr 71/84, dotyczącym przedmiotowej decyzji, w części odnoszącej się do innej nieruchomości przeznaczonej na ten sam cel, Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę na decyzję wywłaszczeniową nie zakwestionował celu wywłaszczenia, co oznacza, że w uznaniu Sądu wywłaszczenie na cel budowy [...] nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Organ wskazał, że ze względu na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, określoną w art. 16 kpa, dla stwierdzenia nieważności decyzji koniecznie jest wykazanie, że badane orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, wskazując przepis rażąco naruszony i ocenę, dlaczego to naruszenie ma taki charakter. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie można jednak uznać, iż Naczelnik K., wywłaszczając przedmiotową nieruchomość dopuścił się rażącego naruszenia prawa, a więc takiego naruszenia, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa. Dlatego nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie złożyła M. M. Wniosła ona o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła, że decyzja nie zawiera uzasadnienia prawnego lecz wyłącznie podsumowanie stanu faktycznego, który nie zawiera omówienia dowodów na których organ się oparł. Skarżąca podniosła, że nieruchomość, wbrew stwierdzeniom organu, nie została wywłaszczona na cele użyteczności publicznej, gdyż [...] zaspokajał potrzeby określonej grupy zawodowej, a nie służył dobru powszechnemu. Skarżąca podkreśliła, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że inwestycja, która została określona w postępowaniu wywłaszczeniowym jako "budowa [...]" została faktycznie rozpoczęta dużo wcześniej przez K., tj. przed wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 1982 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji i usankcjonowała dokonaną przez K. samowolę budowlaną poprzez "adaptację" istniejącego obiektu na [...]. Wynika to bowiem z pism, kierowanych do K. przez Urząd, zawierających m.in. sugestie wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie. Dlatego, zdaniem skarżącej, nie można twierdzić, że spełnione zostały przesłanki ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. uzależniające wydanie decyzji wywłaszczeniowej od decyzji lokalizującej inwestycję. Skarżąca podniosła także, że organy zarówno pierwszej jak i drugiej instancji nie odniosły się do dokonanych odręcznych poprawek w treści decyzji. W odpowiedź na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podał, że przeprowadzone postępowanie wywłaszczeniowe nie narusza w sposób rażący prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który na mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr.153 poz. 1271 ze zm.) stał się właściwy do rozpoznania niniejszej sprawy zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji (za wyjątkiem przypadku określonego w art. 138 § 3 kpa). Organ drugiej instancji nie może ograniczyć się do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz ma obowiązek ponownie rozpoznać sprawę. Oznacza to, że organ odwoławczy ma rozpoznać żądania strony i odnieść się do nich w uzasadnieniu. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji jako jej podstawę wskazał jedynie przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego sprowadza się do opisu stanu faktycznego z uwzględnieniem wcześniej zapadłych w niniejszej sprawie orzeczeń. Decyzja nie odnosi się do oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione i na podstawie jakich dowodów, nie stwierdza jakim dowodom i dlaczego organ odmówił wiary. Decyzja nie zawiera uzasadnienia prawnego poza odwołaniem się do zasady trwałości decyzji i braku istnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Decyzja nie odnosi się także do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Podkreślić należy, że organy zarówno pierwszej jak i drugiej instancji nie poddały analizie ręcznych poprawek na decyzji wywłaszczeniowej. Tę okoliczność skarżąca podnosiła w toku całego postępowania administracyjnego. W aktach sprawy znajduje się bowiem decyzja z dnia [...] lipca 1983 r. zarówno z odręcznymi poprawkami w pkt 8, jak również odpisy bez ręcznych poprawek. Jest to tyle istotna okoliczność, gdyż poprawki dotyczą numerów działek oraz ich powierzchni. W zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji jest mowa o działce nr [...] o pow. [...] m2, a w decyzji z poprawkami o działce nr [...] o pow. [...] m2. Organ nie wyjaśnił, która z dwóch wersji tych decyzji jest obowiązująca i funkcjonuje w obrocie prawnym, czemu miały służyć poprawki, jaki jest ich charakter i kiedy zostały naniesione. Za nieprawidłową należy bowiem uznać sytuacje, gdy stronie doręcza się odpis decyzji, która różni się w treści od decyzji znajdującej się w dokumentach organu w tak istotnych kwestiach jak powierzchnia i numer wywłaszczonej działki. Kwestie sprostowania omyłek, błędów pisarskich i rachunkowych podlegają regulacji prawnej określonej w przepisie art. 113 kpa. Na postanowienie w tym przedmiocie, które musi być dręczone stronom służy zażalenie (art. 113 § 3 kpa). Pomimo kilkakrotnego podnoszenia przez skarżącą faktu występowania ręcznych poprawek widniejących w decyzji, organy nie uznały za zasadne aby odnieść się do tego zagadnienia. Organ nie ustosunkował się do kwestii samowoli budowlanej, która miała miejsce na nieruchomości skarżącej zanim została wydana decyzja z dnia [...] czerwca 1982 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji. W aktach postępowania administracyjnego znajduje się pismo z dnia [...] lipca 1981 r., nr [...] Zarządu Gospodarki Terenami K., skierowane do K. , z którego wynika, iż K. rozpoczął budowę swojego zaplecza bez przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Jest to o tyle istotna okoliczność, że podstawą do złożenia wniosku wywłaszczeniowego powinna być decyzja lokalizująca inwestycję na danym terenie, który to teren inwestor miał dopiero pozyskać. W niniejszej sprawie decyzja lokalizacyjna została wydana po zajęciu terenu, a fakt adaptacji budynku z biurowego na [...] nie ma znaczenia, wobec rozpoczęcia budowy bez uzyskania tytułu prawnego do gruntu. Ma rację skarżąca, że zastosowana przez organ interpretacja pojęcia celu użyteczności publicznej, o którym jest mowa w treści art. 3 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) budzi uzasadnione wątpliwości. Nie można, bowiem zgodzić się ze stanowiskiem organów, że zaspokojenie potrzeb [...] zatrudnionych [...], funkcjonujących w interesie ogółu społeczeństwa wyczerpuje przesłankę przeznaczenia nieruchomości na cele użyteczności publicznej. Byłoby tak, gdy chodzi np. o budowę szpitala , przychodni. Są to bowiem placówki ogólnodostępne. [...] zaspokaja potrzeby określonej grupy zawodowej i to w oparciu o określone kryteria np. z danego terenu (jednego [...] mieście). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 sierpnia 1998 r. w sprawie IV SA 1026/97 wskazał, że pojęcie "celu użyteczności publicznej" musi łączyć się z powszechnością i ogólnodostępnością dla całego społeczeństwa. Sąd w niniejszym składzie całkowicie podziela ten pogląd. W świetle tego stanowiska nie sposób przyjąć, aby [...] był ogólnodostępny dla każdego obywatela. Oceny sądu w tej kwestii nie zmienia pogląd, wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 27 listopada 2003 r. w sprawie II SA /Kr 1652/00. Orzeczenie wydane w tamtej sprawie nie wiąże sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie. Zważyć także należy, że organy administracji nie rozważyły przesłanki niezbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia. Chodzi bowiem o wskazanie, że to właśnie nieruchomość skarżącej, a nie żadna inna była niezbędna na realizację celu wywłaszczenia. Mając na uwadze wszystkie powyżej omówione okoliczności uznać należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, 8, 76 § 1, 77, 80, 107 § 3, 138 § 1 pkt 1 w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a rodzaj i charakter naruszeń uzasadniają uchyleniu decyzji obydwu instancji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozstrzygnięcie z pkt 2 wyroku uzasadnione jest treścią art. 152 wyżej powołanej ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organy przeprowadzą postępowanie z uwzględnieniem kwestii poruszonych w uzasadnieniu wyroku.