I SA/Wa 127/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie NSA Marek Stojanowski asesor WSA Maria Tarnowska Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2005 r. sprawy ze skargi Ministra Skarbu Państwa na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2002 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 127/05 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu wniosku Ministra Skarbu Państwa o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nr [...] z dnia [...] marca 2002 r. dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1992 r. zmienionej decyzją z dnia [...] kwietnia 1993 r., odnoszącą się do uwłaszczenia Zakładów Przemysłu [...] w L. nieruchomością położoną w L. przy ul. [...], oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2002 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ust 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), decyzją nr [...] z dnia [...] października 1992 r., zmienioną decyzją z dnia [...] kwietnia 1993 r. stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Zakłady Przemysłu [...] w L. prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w L., przy ul. [...], oznaczonego jako działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 oraz odpłatne nabycie własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2001 r., w związku z wystąpieniem Prezydenta Miasta L., zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2002 r. stwierdził nieważność decyzji uwłaszczeniowej organu wojewódzkiego. Organ centralny wskazał, że zgodnie z art. 2 ust 3 wyżej wymienionej ustawy z dnia 29 września 1990 r. decyzję w sprawie uwłaszczenia wydawał wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Z kolei w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy, decyzję uwłaszczeniową wydawał zarząd gminny. Zgodnie z art. 19 kpa, organ administracji winien z urzędu przestrzegać swojej własności rzeczowej i miejscowej. Przedmiotowe działki, oznaczone jako działka nr [...], stały się z mocy prawa, tj. z dnia 27 maja 1990 r., własnością Gminy L., co wynika z ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. Decyzja ta nie uległa kasacji, ani nie toczyło się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Oznacza to, zdaniem organu centralnego, że organ wojewódzki był niewłaściwy do wydania decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] października 1992 r. zmienionej decyzją z dnia [...] kwietnia 1993 r. Wyczerpuje to obligatoryjną przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji. Organ wskazał, że nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji. W szczególności skutków tych nie wywiera umowa z dnia [...] czerwca 1996 r., jako nie przenosząca praw rzeczowych do nieruchomości. Minister Skarbu Państwa wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Badając ponownie sprawę organ centralny podtrzymał ustalenia merytoryczne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i podniósł, że z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...] decyzją ostateczna z dnia [...] sierpnia 2001 r. stwierdził nabycie przez Gminę L. z mocy prawa, tj. z dniem 27 maja 1990 r., własność przedmiotowej nieruchomości. Skoro zatem, zgodnie z art. 2 ust 3 wyżej wymienionej ustawy z dnia 29 września 1990 r. decyzję w sprawie uwłaszczenia wydał wojewoda – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarząd gminy – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy, wydanie w niniejszej sprawie decyzji uwłaszczeniowej przez Wojewodę [...] oznacza, że decyzja ta została wydana przez organ niewłaściwy, gdyż organem właściwym do wydania decyzji był Zarząd Gminy L. Wydanie decyzji przez organ niewłaściwy winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Organ wskazał także, że wydanie decyzji przez organ niewłaściwy nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że Zakłady Przemysłu [...] w L. nie mogły nabyć praw z mocy art. 2 ust 1-2 wyżej wymienionej ustawy z dnia 29 września 1990 r., lecz oznacza jedynie, że sprawa uwłaszczenia winna być rozpatrzona przez organ właściwy (w niniejszej sprawie - przez Zarząd Gminy L.). Zdaniem organu, w sprawie nie wystąpiły również przesłanki negatywne, uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył w terminie Minister Skarbu Państwa. Wniósł on o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2002 r., nr [...]. Skarżący wskazał, że decyzja uwłaszczeniowa wydana została w 1992 r. przez Wojewodę [...] w oparciu o stwierdzone okoliczności, iż w dacie wydania tej decyzji nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa - wskazywał na ten fakt m.in. zapis w księdze wieczystej nieruchomości. W szczególności nie istniały w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej żadne podstawy do przyjęcia odmiennego stanu prawnego nieruchomości. Dopiero w 2001 r. organ administracji stwierdził, iż nieruchomość ta stanowi własność Gminy Miasta L. ze skutkiem od dnia 27 maja 1990 r. Skarżący podniósł, iż istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że decyzja której stwierdzono nieważność, wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a wada decyzji musi stanowić przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej właścicielem nieruchomości wpisanym do księgi wieczystej był Skarb Państwa. Dlatego nie można stwierdzić, aby wówczas istniały jakiekolwiek przesłanki, że gmina Miasto L. mogłaby rościć sobie prawo do tejże nieruchomości. W szczególności – choć od wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej minęły dwa lata - do momentu wydania decyzji uwłaszczeniowej, Gmina nie złożyła nawet wniosku o stwierdzenie jej nabycia. Zatem, nie można organowi wydającemu decyzję uwłaszczeniową zarzucić, iż niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania wydał decyzję. Przez okres prawie dziesięciu lat gmina nie mogła się bowiem tytułować właścicielem nieruchomości. Dopiero wskutek uprawomocnienia się decyzji komunalizacyjnej Gmina uzyskała tytuł prawny do nieruchomości. Skarżący podniósł, że nie jest możliwe, po stwierdzeniu nieważności decyzji uwłaszczeniowej, wszczęcie ponownie tego postępowania przed organem gminy z uwagi na to, że przedsiębiorstwo państwowe zostało zlikwidowane i wykreślone z rejestru przedsiębiorstw. Zatem, żaden organ administracji nie posiada kompetencji do "konwalidacji" postępowania uwłaszczeniowego, jeżeli ową "konwalidacją" miałaby być zmiana organu orzekającego. Dlatego chociażby ten fakt stanowi nieodwracalności skutków prawnych decyzji uwłaszczeniowej. Skarżący podniósł, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w żaden sposób nie odniósł się do treści art. 7 kpa, a w szczególności nie dokonał oceny porównawczej interesu społecznego, chronionego decyzją uwłaszczeniową oraz interesu przejawiającego się w unieważnieniu tejże decyzji. Interes Gminy nie powinien mieć pierwszeństwa przed interesem społecznym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że nieruchomość uległa komunalizacji z mocy prawa, a więc z dniem 27 maja 1990 r., co wskazuje jednoznacznie na niewłaściwość organu wojewódzkiego do wydania decyzji, a w konsekwencji obliguje do zastosowania art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Organ podkreślił, że komunalizacja nastąpiła ex lege i ustawodawca nie uzależnił faktu komunalizacji od daty wydania deklaratoryjnej decyzji wojewody w tej sprawie. Nietrafne jest również powoływanie się w skardze na interes społeczny, która to przesłanka nie jest objęta regulacją art. 156 § 2 kpa. Organ wskazał, że już po wydaniu zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa pismem z dnia [...] sierpnia 2002 r. wystąpił do Wojewody [...] o wznowienie postępowania komunalizacyjnego. Wniosek został złożony miesiąc po wydaniu zaskarżonej decyzji. W toku postępowania objętego niniejszą skargą Minister Skarbu Państwa nie podejmował działań odnośnie wzruszenia decyzji komunalizacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który z mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju Sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) stał się właściwy do rozpoznania niniejszej sprawy zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Przedmiotem postępowania o stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest ustalenie wad decyzji, które pozwalają na stwierdzenie istnienia owych wad w dacie wydania decyzji. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający w tym zakresie, winien zbadać stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, jako wyjątek od zasady stabilności decyzji administracyjnej, o której jest mowa w przepisie art. 16 § 1 kpa, wymaga bezspornego ustalenia, że badana decyzja jest dotknięta wadą określaną w art. 156 § 1 kpa. Jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji jest stwierdzenie, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 kpa). Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 19 kpa, organy administracji publicznej mają obowiązek przestrzegać z urzędu swojej właściwości miejscowej i rzeczowej. Jednakże właściwość ta musi istnieć w dacie wydania decyzji. Odnosząc te wywody na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w dacie wydania decyzji z dnia [...] października 1992 r. przez Wojewodę [...] w przedmiocie uwłaszczenia sporną nieruchomością Zakładów Przemysłu [...] w L., a następnie zmienioną decyzją tego organu w dniu [...] kwietnia 1993 r. (w zakresie terminu płatności za nabyte prawo własności budynków i urządzeń), właścicielem nieruchomości był Skarb Państwa. Wynika to z zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w L. z dnia [...] września 1991 r. (k. 1 akt administracyjnych). Wobec powyższego w dacie wydania obydwu decyzji organem właściwym do ich wydania był Wojewoda - zgodnie z treścią przepisu art. 2 ust 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). Decyzja komunalizacyjna została wydana w dniu [...] sierpnia 2001 r. Zważyć jednak należy, że decyzja komunalizacyjna ma co prawda charakter deklaratoryjny, ale zawiera ona element konstytutywny, ponieważ gmina może dysponować mieniem komunalnym dopiero, gdy decyzja ta stanie się ostateczna. Bez decyzji komunalizacyjnej gmina nie jest uprawniona do wypowiadania się na zewnątrz w stosunku do mienia podlegającego komunalizacji (vide postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2001 r. w sprawie OSA 6/01). Jest więc oczywistym, że w roku 1992 i 1993 Zarząd Gmin L. nie mógł wydać decyzji uwłaszczeniowej, na rzecz Zakładów Przemysłu [...] w L., ani następnie ją zmienić, gdyż nie była wydana jeszcze decyzja komunalizacyjna. Słusznie ponadto podnosi skarżący, że obecnie nie ma możliwości wszczęcia postępowania uwłaszczeniowego przed organami gminy, gdyż w takim postępowaniu stroną powinno być przedsiębiorstwo państwowe, którego prawo to dotyczy. Jednakże przedsiębiorstwo zostało zlikwidowane. Wobec powyższego nie istnieje możliwość konwalidacji postępowania uwłaszczeniowego. Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione okoliczności uznać należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 8, art. 16 § 1 zd. 2 i art. 156 § 1 pkt 1 kpa, a charakter i stopień naruszenia uzasadnia uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji poprzedzającej. Dlatego z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w wyroku.