I OSK 579/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski po rozpoznaniu w dniu 14 października 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 marca 2005 r., sygn. akt II SA/Op 13/05 o odrzuceniu skargi Gminy O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 25 października 2004 r., (...) w przedmiocie dodatku mieszkaniowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wydało w dniu 25 października 2004 r. decyzję (...), którą uchyliło decyzję Burmistrza O. z dnia 5 lipca 2004 r. (...) o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego i przyznało Tadeuszowi B. dodatek mieszkaniowy na okres 6 miesięcy od dnia 1 lipca 2004 r. do dnia 31 grudnia 2004 r. w wysokości 39,45 zł miesięcznie. Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Burmistrz O., działając w imieniu Gminy O. Pełnomocnik Gminy zakwestionował prawidłowość wydanego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia i wniósł o jego uchylenie. Powołał się na posiadany przez Gminę interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej decyzji, którego upatruje w tym, że środki na wypłatę dodatków mieszkaniowych są środkami gminnymi i winny być wydawane racjonalnie oraz celowo z uwzględnieniem możliwości finansowych Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wskazał iż zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 71 poz. 734 ze zm./ decyzje administracyjne w przyznaniu bądź odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miast. Przywołana regulacja określiła nie tylko formę działania, ale także wskazała organ podstawowej jednostki samorządu terytorialnego upoważniony do prowadzenia postępowania administracyjnego. W realiach niniejszej sprawy jest to Burmistrz O., który - z mocy prawa - pełni rolę organu administracji publicznej. Powierzenie kompetencji do orzekania w sprawach dodatków mieszkaniowych organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego, czyli upoważnienia go do działania w roli organu administracyjnego, wyklucza możliwość złożenia przez tę jednostkę skargi do sądu administracyjnego. Sąd powołał się na uchwałę NSA z dnia 19 maja 2003 r. /OPS 1/03 - ONSA 2003 Nr 4 poz. 115/ w której podkreślono, iż "Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie, od tego czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W tej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego". Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył także wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r. /OSK 1017/04/, w którym potwierdzono, iż gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w decyzję organu odwoławczego wydaną w tejże sprawie. Sąd powołał się również na stanowisko doktryny, które wskazuje, iż odmienna linia orzecznictwa sprowadza się do tego, że "należałoby gminie przyznać status strony w każdym postępowaniu administracyjnym /np. w sprawie przyznania zasiłku celowego, pokrywanego ze środków gminy/ a w następstwie przyjąć, że organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, mógłby już jako reprezentant gminy wnieść od niej odwołanie. Podkreślono także, że w demokratycznym państwie prawnym mieszanie ról procesowych /burmistrz występujący w imieniu gminy jako strona w sprawie i jako organ rozstrzygający tę sprawę/ jest niedopuszczalne - B. Adamiak i J. Borkowski "Postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne", W-wa 2003 str. 426-428. Z przyczyn wyłożonych powyżej Sąd I instancji uznał, iż w przedmiotowej sprawie Gmina O., nie mogła skutecznie wnieść skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., gdyż nie posiada legitymacji do uruchomienia postępowania w rozumieniu art. 50 ust. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Pismem z dnia 12 kwietnia 2005 r. skargę kasacyjną na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu złożyła Gmina O., która wniosła o jego uchylenie w całości, zarzucając mu naruszenie art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem skarżącej przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprost nie wykluczają udziału w nim gminy w tym burmistrza jako jej przedstawiciela - tak wskazuje WSA w Opolu. Stanowisko to potwierdza między innymi wyrok NSA z 4 listopada 2002 r. /IV SA 2747/00/, w którym w tezie określono, iż gmina może być stroną postępowania administracyjnego ze względu na własny interes prawny nawet wtedy gdy jej organ np. wójt, burmistrz, prezydent brał udział w tym postępowaniu. Rozróżnienia podwójnej roli burmistrza dokonuje też wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 1998 /IV SA 1676/96/. Jednocześnie skarżąca wskazuje, iż powołana uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r. spotkała się z głosami krytycznymi. Z powyższych wyroków NSA i głosów krytycznych wynika, iż burmistrz winien troszczyć się o dobro gminy i chronić jej mienie, ma więc wymagany prawem interes prawny, a to określa jego pozycję jako stronę postępowania od samego początku załatwiania sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W sprawie niniejszej należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu oraz wskazać, iż Gmina O. ani jej Burmistrz nie ma własnego interesu prawnego, który legitymowałby go do złożenia skargi na przedmiotową decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. Prawidłowo zatem Sąd I instancji postanowił odrzucić skargę, albowiem zgodnie z art. 50 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ uprawnionym do wniesienia skargi jest ten kto ma w tym interes prawny. Co do zasady organ administracji publicznej działający w imieniu gminy nie ma własnego interesu prawnego w indywidualnych sprawach należących do jego kompetencji rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, występuje on bowiem w takiej sytuacji jako nosiciel imperium gminy. W literaturze prawniczej i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym od dawna już uznaje się, iż organ administracji publicznej który wydał w sprawie decyzję nie jest i nie może być w tej samej sprawie stroną postępowania administracyjnego. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał w sprawie rozstrzygnięcie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia: uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia i uprawnienia strony, która kwestionuje poprzez skargę rozstrzygnięcie wydane w tej samej sprawie. Takich uprawnień organu nie przewidują przepisy o postępowaniu sądowoadministracyjnym zawarte w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosi się to także do organu I instancji, w tym przypadku Burmistrza Gminy O., któremu żaden przepis nie przyznaje uprawnienia do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcia w podmiot kwestionujący takie rozstrzygnięcia w drodze skargi. Z tego względu na podstawie art. 184 i art. 182 par. 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, skargę kasacyjną Gminy O. należało oddalić.