I SA/Wa 68/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędziowie NSA Marek Stojanowski (spr.) asesor WSA Maria Tarnowska Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2005 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., nr: [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. R. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A. R. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2003r., nr [...] odmawiającej uwzględnienia wniosku dotyczącego przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. hip. [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie przed organem I instancji. Prezydent W. rozpoznając sprawę podał, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...] ozn. hip. [...] była objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Nieruchomość ta, zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego. , stanowiła własność F. R. Na mocy art. 1 powołanego dekretu grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł na własność Gminy W., a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950r., Nr 14, poz. 130) stał się własnością Skarbu Państwa. Obecnie cała nieruchomość stanowi część działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] będących własnością Skarbu Państwa. F. R. zmarł dnia [...] listopada 1976 r., a spadek po nim nabyli J. R. i K. R. po 1/2 części każdy z nich. J. R. zmarł dnia [...] grudnia 1996 r., a spadek po nim nabył A. R. w całości z dobrodziejstwem inwentarza. K. R. zmarł dnia [...] września 1998 r., a spadek po nim nabył A. R. w całości z dobrodziejstwem inwentarza. Wnioskiem z dnia 24 sierpnia 1996 r. K. R. wystąpił do Urzędu [...] o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Z uwagi na to, że przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem w/w dekretu z dnia 26 października 1945 r. organ uznał, iż na gruncie aktualnie obowiązującego prawa, żądanie strony o zwrot nieruchomości może być rozumiane jedynie jako żądanie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. dotychczasowi właściciele gruntu lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu względnie osoby prawa ich reprezentujące, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę złożyć wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, a Gmina winna taki wniosek uwzględnić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zabudowy (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego). Grunt przedmiotowej nieruchomości został objęty w posiadanie przez Gminę W. w dniu [...] czerwca 1947 r., tj. z dniem ogłoszenia o tym w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. , zatem termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej upłynął w dniu [...] grudnia 1947 r. Były właściciel hipoteczny nie złożył wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w wyżej podanym terminie. Fakt ten również potwierdziła informacja zawarta w piśmie [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. Wydziału Skarbu Państwa i Przekształceń Własnościowych z dnia 11 lipca 2003 r., w którym znajduje się rejestr wpływu wniosków dekretowych. W rejestrze tym brak jest zapisu o złożeniu wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Art. 82 ust. 2 obowiązującej do dnia 31 grudnia 1997r. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) dopuszczał możliwość zgłoszenia przez poprzednich właścicieli działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, a także domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, oraz domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych lub ich następców prawnych wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do wymienionych gruntów i o zwrot budynków, w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. Do rozwiązań art. 82 wyżej cyt. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. nawiązuje art. 214 ust. 1, 2 i 3 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.), regulujący uprawnienia tych właścicieli lub ich następców prawnych, których prawo do odszkodowania wygasło, a w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. złożyli wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste. Zabudowania, które znajdowały się na nieruchomości położonej W. przy ul.[...] , w wyniku działań wojennych zostały całkowicie zniszczone, co oznacza, że w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. nieruchomość ta była niezabudowana. Art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz odpowiadający mu art. 214 ust. 1, 2 i 3 obowiązującej obecnie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dotyczy działek zabudowanych, a więc nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. K. R. wnioskiem z dnia 24 sierpnia 1996 r. wystąpił o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Następnie A. R. pismem z dnia 26 maja 2003 r. przyłączył się do prowadzonego postępowania. Wniosek o zwrot przedmiotowego gruntu został złożony z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 w/w dekretu. Termin ten ma charakter terminu prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśnięcie roszczenia (uprawnienia). Terminy te nie podlegają przywróceniu ani przez organ administracji ani przez sąd. Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta W. do Wojewody [...] wniósł A. R. domagając się jej uchylenia, zarzucając jednocześnie nieprawidłowe objęcie w posiadanie w/w gruntu przez Gminę [...], co oznacza, iż przewidziany w dekrecie i aktach wykonawczych termin na złożenie wniosku nie zaczął biec w 1947 r. Wojewoda [...] rozpoznając sprawę jako organ II instancji podzielił stanowisko prezentowane przez organ I instancji. Ponadto podał, że z uwagi na nie złożenie przez osoby uprawnione skutecznego wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu (obecnie prawa wieczystego użytkowania) i zwrot budynku, bez znaczenia są zawarte w odwołaniu zarzuty odnoszące się do prawidłowości przejęcia tego gruntu w posiadanie przez Gminę W. Zarówno fakt wygaśnięcia roszczeń jak i brak przepisu prawa materialnego pozwalającego na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy powoduje bezprzedmiotowość postępowania, które w takiej sytuacji winno ulec umorzeniu stosownie do art. 105 § 1 kpa. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. R. i zarzucając obrazę przepisów prawa procesowego, tj. art. 105 § 1 k.p.a. polegającą na umorzeniu postępowania przy braku przesłanek do umorzenia, art. 80 k.p.a. polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, iż przejęcie nieruchomości w posiadanie nastąpiło w dniu 13 maja 1947 r., wbrew treści dowodów przedstawionych przez strony oraz obrazę przepisów prawa materialnego – art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. w związku z art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez nie przyznanie stronie odszkodowania w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji jest równoznaczna z wywłaszczeniem, domagał się jej uchylenia. W uzasadnieniu podał, że w sprawie brak jest przesłanek uzasadniających umorzenie postępowania. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. pozwala na umorzenie postępowania w wypadku gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Wniosek o przyznanie stronie prawa użytkowania wieczystego został złożony, a powzięcie przez organ ustaleń, iż wniosek ten został przez stronę złożony po terminie w żadnym wypadku nie pozwala na umorzenie postępowania. Niezależnie od poczynionych ustaleń wniosek skarżącego winien być rozpoznany merytorycznie. Ponadto podniósł, iż przyjęcie przez organy, że wniosek został złożony po terminie nastąpiło z naruszeniem art. 80 k.p.a. i z pominięciem przez organ dowodów przedstawionych przez strony. Decyzją z dnia [...] marca 1948 r., nr L.dz. [...] wydaną przez Wydział Inspekcji Budowlanej Zarządu Miejskiego W., która została utrzymana w mocy decyzją Ministra Odbudowy z dnia [...] kwietnia 1949 r., nr [...] (stała się ostateczna w dniu [...] kwietnia 1949 r.), orzeczono wobec poprzednika prawnego skarżącego, nakaz rozbiórki znajdującego się na nieruchomości budynku. Decyzje te świadczą o tym, iż skarżący, mimo wydania obwieszczenia o przejęciu nieruchomości w posiadanie przez W. był nadal prawnym posiadaczem nieruchomości przynajmniej do dnia [...] kwietnia 1949 r. W przeciwnym wypadku poprzednik prawny skarżącego nie byłby stroną w sprawie w przedmiocie rozbiórki budynku. Tak więc ustalenia faktyczne organów I i II instancji stoją w sprzeczności z treścią dokumentów urzędowych powołanych wyżej przez skarżącego. Decyzja organu I instancji o odmowie przyznania użytkowania wieczystego ma charakter decyzji wywłaszczeniowej. Decyzja organu II instancji bezpodstawnie umarzająca postępowanie w sprawie prowadzi do uchylenia się przez organy administracyjne od prawnych skutków takiej decyzji. Zgodnie z art. 5 dekretu były właściciel nieruchomości pozostawał właścicielem budynków. Tym samym zachodzi wynikająca z mocy ustawy odrębna od prawa własności gruntu własność budynku. O przejściu prawa własności budynku na rzecz Gminy, czy też Skarbu Państwa rozstrzyga dopiero odmowa przyznania użytkowania wieczystego. Zgodnie z treścią art. 21 ust. 2 Konstytucji RP łącznie z decyzją o odmowie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste winno być przyznawane odszkodowanie za przejęcie prawa własności do budynku. Przepis art. 21 Konstytucji RP nie pozwala na wywłaszczenie bez jakiegokolwiek odszkodowania. Żądaniu odszkodowania nie uchybia okoliczność , iż budynek został wcześniej przez organy władzy publicznej rozebrany, zwłaszcza, że rozbiórka ta była nielegalna . Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w decyzji o odmowie przyznania użytkowania wieczystego winno się znaleźć rozstrzygnięcie w przedmiocie odszkodowania. Brak takiego rozstrzygnięcia stanowi naruszenie art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, które zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP winny być przez organy administracji publicznej bezpośrednio stosowane. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie swoje stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły prawa, i to przynajmniej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie postępowanie toczyło się na wniosek spadkobierców F. R. dawnego właściciela nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy, zawierający żądanie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, które – w ocenie organu – w świetle aktualnie obowiązujących przepisów mogło być rozumiane jedynie jako żądanie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu. Wedle ustaleń dokonanych w toku postępowania przez organ I instancji w/w wniosek spadkobierców F. R. został złożony z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 powołanego dekretu, będącego terminem prawa materialnego. Stanowisko to podzielił również organ odwoławczy. Jednakże organ ten uznał, że złożenie wniosku z uchybieniem terminu prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśnięcie roszczenia (uprawnienia) nie jest przesłanką do odmowy przyznania prawa, a przesłanką umorzenia postępowania na podstawie art. 105 kpa, w związku z czym po rozpoznaniu odwołania strony, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję organu I instancji o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości i umorzył postępowanie przed organem I instancji jako bezprzedmiotowe. Stanowisko organu odwoławczego należy uznać za błędne. Artykuł 138 § 1 pkt 2 kpa w części stanowiącej, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i umarza postępowanie pierwszej instancji, ma zastosowanie wówczas, gdy postępowanie – jako bezprzedmiotowe – nie powinno być wszczęte, a następnie zakończone decyzją rozstrzygającą sprawę co do jej istoty. Zgodnie z treścią art. 105 kpa, gdy postępowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przepis ten ma zatem zastosowanie tylko wtedy, gdy postępowanie jest bezprzedmiotowe. Postępowanie może być bezprzedmiotowe zarówno z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych. W doktrynie przyjmuje się w związku z tym, iż bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wtedy, gdy "brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty" (B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2003, s. 470). Stanowisko takie prezentowane jest również w orzecznictwie sądowym (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94; ONSA 1996, z. 2, poz. 80). W świetle powyższego przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. "Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu" (wyrok NSA z 24 kwietnia 2003 r., III SA 2225/01, Biuletyn Skarbowy 2003/6/25). Jeśli istnieje zatem stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organ administracji publicznej na wniosek strony lub z urzędu, postępowanie administracyjne nie może zostać uznane za bezprzedmiotowe. Decyzja umarzająca postępowanie, jako bezprzedmiotowe nie rozstrzyga bowiem o materialnoprawnych uprawnieniach lub obowiązkach stron, lecz stwierdza, iż nie ma przesłanek do orzekania co do istoty sprawy. Brak natomiast przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 kpa i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Dopiero wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności wniosku strony (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 1992 r.; ONSA 1992/1/17). W rezultacie w przypadku, gdy w postępowaniu przed organem I instancji nie wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości organ odwoławczy rozpoznając odwołanie obowiązany jest merytorycznie ustosunkować się do treści odwołania i orzec o prawidłowości bądź nieprawidłowości zaskarżonej decyzji (art. 138 kpa). Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, iż w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie wystąpiły ani przyczyny podmiotowe ani przedmiotowe bezprzedmiotowości postępowania, uzasadniające jego umorzenie. Nie było więc podstaw do uznania postępowania w sprawie przyznania prawa użytkowania wieczystego na gruncie nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] wszczętego na wniosek spadkobiercy byłego właściciela za bezprzedmiotowe. Ewentualne ustalenie organu administracji, że wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości warszawskiej został złożony z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r., będącego terminem prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśnięcie roszczenia (uprawnienia) – nie daje podstawy do umorzenia postępowania, a jedynie stanowi przesłankę do nieuwzględnienia żądania strony. Decyzja umarzająca postępowanie administracyjne pomimo braku przesłanek jego bezprzedmiotowości narusza art. 105 § 1 kpa, co ma oczywisty wpływ na wynik sprawy, gdyż zamyka drogę do koniecznego rozstrzygnięcia merytorycznego. W powtórnym postępowaniu organ administracji obowiązany jest zatem ustosunkować się merytorycznie do treści odwołania wniesionego przez A. R. od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] września 2003 r., nr [...]. Ze względu na powyższe Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów skarżącego. Mając powyższe na uwadze i stwierdziwszy, że zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 powołanej ustawy.