I SA/Wa 200/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz WSA Elżbieta Lenart /spr./ Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2005 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 r. nr[...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz S. S. kwotę 30 (trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 200/05 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...] grudnia 1979 r. nr [...] dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości o powierzchni [...] m² położonej w B. przy ul.[...], oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] i o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Z uzasadnienia decyzji organu wynika, że decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...] grudnia 1979 r. wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz.64) nieruchomość o powierzchni [...] m² położona w B. przy ul. [...] stanowiąca własność P. i Z. R. , oznaczona jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na budowę osiedla O. Jednocześnie decyzją z dnia [...] grudnia 1979 r. ustalono odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Pismem z dnia 1 czerwca 1993 r. P. i Z. małżonkowie R. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 1995 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo - odszkodowawczej z dnia [...] grudnia 1979 r. Od decyzji tej złożyła odwołanie B. L. – występująca jako pełnomocnik P. R. . Po rozpoznaniu jej odwołania Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] maja 1997 r. nr [...] utrzymał w mocy w/w decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 1995 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2000r. sygn. akt IV SA 1939/00 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. L. na decyzję z dnia [...] maja 1997r. postanowił odrzucić skargę. W uzasadnieniu wskazano, że wobec wygaśnięcia z chwilą śmierci P. R. pełnomocnictwa udzielonego dla B. L. należało uznać, iż wniesiona skarga nie pochodzi od uprawnionego podmiotu. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...] września 2001r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu wniosku S. M. pełnomocnika S. S. - spadkobierczyni P. i Z. R. (postanowienie Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] marca 2000r. sygn. akt [...]) wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] maja 1997r. nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] września 2001r. nr [...] sprostowaną postanowieniem z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1995r. nr [...] oraz decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 1997r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano na konieczność przeprowadzenia w całości postępowania mającego w szczególności na celu wyjaśnienie, czy w sprawie nie naruszono przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2002r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo - odszkodowawczej z dnia [...] grudnia 1979r. W uzasadnieniu stwierdził, że nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa przy podejmowaniu decyzji z dnia [..] grudnia 1979r. Od decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. odwołanie do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast złożył S. M. pełnomocnik S. S. Decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 r. Uznał on, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości oraz ustalenie odszkodowania dokonane zostało wbrew przepisom ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. S. wnosiła o uchylenie powyższej decyzji zarzucając jej, że zawiera szereg uchybień, które stanowią naruszenie prawa. Między innymi podnosiła, że: - brak jest dowodu na to, że została przeprowadzona rozprawa administracyjna, gdyż w aktach sprawy brak jest protokołu z rozprawy, - nie zostały przeprowadzone rokowania o dobrowolną sprzedaż nieruchomości, - brak jest w aktach sprawy zawiadomienia właścicieli nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na dwa zagadnienia o charakterze procesowym . Po pierwsze stosownie do treści art.1 i art.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1271), z dniem 1 stycznia 2004 roku weszły w życie przepisy ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po drugie z treści art.97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika jednoznacznie, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i w których postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tegoż postępowania jest ustalenie czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art.156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art.156 § 2 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art.156 § 1 k.p.a., a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru, w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej ( vide wyrok NSA z 27.10.1995 r. III SA 829/95 niepublikowany, wyrok Sądu Najwyższego z 7.03.1996 r. III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Wśród przyczyn skutkujących stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, ustawodawca wymienił także "rażące naruszenie prawa"- art.156 § 1 pkt.2 in fine. W orzecznictwie oraz w doktrynie dość powszechnie przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji administracyjnej pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa przez proste ich zestawienie ze sobą ( vide J. Borkowski Komentarz, 1998 s.237, J.Jendrośka, B.Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, PiP 1986/1 s.69, wyrok NSA z 11.05.1994 r III SA 1705/93 niepublikowany). Niniejszej sprawie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymując w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 r. nie rozważył , czy nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa - czy nie został naruszony przepis art. art. 22( poprzednio art. 21) ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz.64). Stanowi on, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy , po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez wojewodę. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Jest to przepis bezwzględnie obowiązujący i dotyczący procedury odnośnie zasad i trybu postępowania wywłaszczeniowego. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się potwierdzenie zawiadomienia P. i Z. R. o terminie rozprawy na dzień 4 października 1978 r., ale brak protokołu rozprawy uniemożliwia zapoznanie się z jego treścią. Nie wiadomo zatem, czy rozprawa w ogóle się odbyła, jaki był jej przebieg i czy na rozprawie był wysłuchany biegły. W niniejszej sprawie organ ustalił wysokość odszkodowania nie na podstawie opinii biegłego, lecz na podstawie obowiązującego cennika określającego wartość gruntu rolnego klasy I w strefie miejskiej okręgu I. Co za tym idzie, świadczyłoby to o tym, że biegły nie był wezwany na rozprawę i nie był tam wysłuchany. Organ zatem nie zachował trybu ustalenia odszkodowania określonego w art. 22 ( poprzednio art. 21) powołanej ustawy. Odszkodowanie ustalił bez dysponowania szczegółowo uzasadnioną opinią biegłego i bez stworzenia właścicielom wywłaszczanej nieruchomości możliwości przesłuchania biegłego na rozprawie, co stanowi naruszenie prawa .Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 czerwca 1998 r. sygn. akt III RN 38/98 (OSNP 1999/6/194) – "rażąco narusza prawo decyzja wywłaszczeniowa wydana bez wskazania podstawy prawnej i zawierająca orzeczenie o odszkodowaniu bez uzyskania opinii biegłego" (art. 3 i 21 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz.64). Tak więc organ badając decyzję w trybie art. 156 § 1 k.p.a. nie rozważył, czy warunki z art. 22 ( poprzednio art. 21) w/w ustawy zostały spełnione. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.145 §1 pkt.1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 152 poz. 1270), orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art.152 powołanej wyżej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.