IV SA/Wa 940/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Tomasz Wykowski Asesor WSA Anna Szymańska Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Protokolant Ewa Oleksiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2005r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Zaskarżoną do sadu administracyjnego decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Minister Środowiska w wyniku rozpatrzenia odwołania Wójta Gminy S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. zezwalającej Przedsiębiorstwu G. Sp. z o.o. z Z. (z powołaniem jako podstawy prawnej w szczególności art. 26 ust. 2 i ust. 3 pkt 4 oraz art. 27 ust 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.) na prowadzenie działalności w zakresie unieszkodliwiania, odzysku oraz zbierania i transportu odpadów innych, niż niebezpieczne na składowisku w miejscowości Kol. D. w gminie S. - - umorzył postępowanie odwoławcze. W ocenie Ministra Środowiska Wójt Gminy S. nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. W przedmiotowym postępowaniu stroną jest tylko podmiot zobowiązany do uzyskania zezwolenia. Wójt konkretnej gminy w przeprowadzonym postępowaniu był natomiast organem administracji, który z mocy regulacji ustawowych zobowiązany był do wydania wojewodzie opinii w kwestii omawianego zezwolenia. W złożonej skardze Gmina S. wniosła o uchylenie decyzji Ministra Środowiska oraz "o uchylenie bądź stwierdzenie wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. z naruszeniem prawa". W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że w odwołaniu złożonym przez "Wójta Gminy S." ("Wójt Gminy S. pismem z dnia .... "odwołał się ...") zwrócono uwagę na naruszenie przepisów KPA stanowiących zasady ogólne, jak również na naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 17 – 37 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Ponadto zaakcentowano, że Wójt Gminy S. - wydając w sprawie opinię zgodnie z art. 19 ust. 5 powołanego aktu prawnego – zarzucił magazynowanie jedynie, a nie utylizowanie odpadów na przedmiotowym składowisku, a także wskazał na konieczność wzięcia pod uwagę protestów okolicznych mieszkańców. W końcu skarga stoi na stanowisku naruszenia w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym art. 28 kpa poprzez odmowę przyznania Gminie S. przymiotu strony postępowania mimo ewidentnego naruszenia interesu prawnego jej mieszkańców (zwłaszcza zamieszkujących w sąsiedztwie składowiska) oraz wobec faktu, że Gmina S. jest właścicielem nieruchomości gruntowej, na której usytuowane jest składowisko. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska podniósł, że funkcjonowanie składowiska odpadów wymaga wydania wielu decyzji. Organ gminy sytuując na danym terenie składowisko przesądził też o fakcie funkcjonowania tam instalacji do unieszkodliwiania odpadów. Nie oznacza to jednak, że na każdym etapie "życia" składowiska gmina jest stroną postępowania. Zarządzający składowiskiem – prowadzący instytucje jest bowiem zobowiązany do uzyskania wielu zezwoleń (nie tylko na prowadzenie działalności w zakresie unieszkodliwiania i odzysku odpadów, ale także co do zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska, pozwolenia zintegrowanego). Stanowisko organu gminy (opinia) odnosić się winno do kwestii merytorycznych, związanych z rozpatrywanym w sprawie zezwoleniem. Wyrażanie w sprawie opinii nie upoważnia jednak stwierdzenia, że gmina jest stroną postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Na wstępie wypada zauważyć, iż treść skargi (w zakresie, w którym kwestionuje ona merytoryczną zasadność udzielonego w sprawie przez organ I instancji zezwolenia i domaga się eliminacji go z obrotu prawnego) pomija charakter zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. W niniejszej sprawie Minister Środowiska jako organ II instancji nie rozstrzygał w sprawie co do istoty (nie badał w ogóle zasadności wydania przedmiotowego zezwolenia), ale ograniczył się do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa z uwagi na stwierdzenie, że podmiot wnoszący odwołanie (Wójt Gminy Skierbieszów) nie był stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Z utrwalonego orzecznictwa sądowego (por. np. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98 ONSA 19991/4/119 wyrok NSA z dnia 15 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 1620/98 Lex 48567) wynika, iż przesłanką wydania decyzji o jakiej mowa w art. 138 § 1 pkt 3 kpa jest stwierdzenie, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa. W ocenie legalności zaskarżonej decyzji zagadnieniem centralnym winno być zatem dokonanie weryfikacji poglądu wyrażonego przez Ministra Środowiska tzn. przyjęcia, iż wnoszący odwołanie (Wójt Gminy S.) nie był stroną w rozumieniu art. 28 kpa. W sprawie nie było kwestionowane, że odwołanie w sprawie wniósł Wójt Gminy S. Świadczy o tym oznaczenie zawarte w górnym lewym rogu pisma zawierającego odwołanie. Fakt ten przyznaje też zresztą złożona skarga. ("Wójt Gminy S." pismem z dnia ... "odwołał się"...). Zgodzić się należy z organem odwoławczym, iż Wójtowi Gminy S., jako organowi administracji publicznej orzekającemu w sprawie w ramach współdziałania przy załatwianiu konkretnej sprawy administracyjnej nie można przyznawać przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa i łączących się z tym faktem uprawnień. Taki pogląd ma oparcie w utrwalonym orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 1971/93 "Wokanda" 1994 nr 6, str. 34, wyrok NSA z dnia 31 stycznia 1995 r., sygn. akt II SA 1625/94 "Wokanda" 1995 Nr 8, str. 33 i inne). Za regułę ogólną przyjmuje się zresztą, iż generalnie organ administracji publicznej nie może być traktowany jako strona postępowania administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 29 kwietnia 1986 r. sygn. akt SA/Gd. 43/86 nie publikowane). Wyjątki w tym zakresie mogą wynikać jedynie z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy (por. np. art. 92 ust. 3 pkt 9 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm. – co do dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej), nie zaś z przypisywania organowi administracji publicznej możliwości posiadania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, którego nie może on być przecież nośnikiem. W świetle powyższych wywodów nie można zakwestionować zasadności zaskarżonej decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze z uwagi na to, iż wnoszący odwołanie (tzn. Wójt Gminy S.), nie mógł zostać potraktowany jako strona w rozumieniu art. 28 kpa. Wnosząc skargę w niniejszej sprawie Gmina S.w istocie rzeczy nie dostrzegła zatem przesłanek jakimi kierował się Minister Środowiska wydając zaskarżoną decyzje i nie podjęła z nimi polemiki. W nawiązaniu do rozważań zawartych w skardze wypada zauważyć, iż Sądowi rozpoznającemu przedmiotową sprawę znane jest powołane przez stronę skarżącą orzecznictwo. Odnosi się ono jednak do kwestii oceny przymiotu strony postępowania administracyjnego gminy. Tymczasem zaskarżoną decyzję wydano z uwagi na podniesienie, iż wójt gminy nie miał statusu strony (bo to wójt, a nie gmina wniosła odwołanie). Poza tym warto zauważyć, iż w powołanym w skardze wyroku z dnia 14 listopada 2001 r. sygn. akt II SA 3341/2000 Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż w tej samej sprawie organ administrujący nie może występować w dwu różnych rolach (tzn. organu współdziałającego i strony). Szerokie rozwinięcie tej myśli znalazło odzwierciedlenie w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/03 ONSA 2003/4/115. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż rola jednostek samorządu terytorialnego została wyznaczona przepisami prawa. Mogą one oczywiście występować w obrocie prawnym, jako osoby prawne i wtedy jej organy bronić będą jej interesu. Jeżeli jednak ustawa wyznaczy organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, to wtedy działa on wyłącznie w tej formie właściwej i tak reprezentuje jednostkę samorządu terytorialnego. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego funkcji orzekania w sprawie wyłącza zatem możliwości dochodzenia przez tę jednostkę jej racji w formach procesowych (np. poprzez składanie odwołań, czy potem skargi do sądu administracyjnego). Takie zawężenie uprawnień procesowych jednostki samorządu terytorialnego jest - jak podkreślił NSA efektem celowego działania ustawodawcy. W świetle przytoczonego poglądu należałoby przyjąć, iż Gmina S. nie miała legitymacji do wniesienia skargi w niniejszej sprawie niezależnie już od kwestii podniesionej przez Ministra Środowiska (tzn. uwagi o posiadaniu przymiotu strony w przedmiotowej sprawie tylko przez wnoszącego o udzielenie konkretnego zezwolenia). Również z tego powodu skarga podlega zaś oddaleniu (port. Wyrok NSA z dnia 27 września 2000 r. – sygn. akt II SA 2109/00 OSP 2001/6/86, którego teza w ocenie składu rozpoznającego niniejszą sprawę zachowała nadal aktualność). Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.).